努力建设全省标志性 战略性改革开放大平台——大江东产业集聚区蹲点调研报告

　　省委书记车俊在全省对外开放大会上明确提出，要下大力气把杭州大江东打造成为标志性、战略性改革开放大平台。为贯彻落实全省对外开放大会精神，根据省委开展“大学习大调研大抓落实”活动要求，6月14日至15日，我带队到大江东开展蹲点调研。其间，走访企业、学校、社区、农户、工程项目16家，召开重点企业、周边城区、街道社区（村）负责人和机关干部、村民群众座谈会5场次，还逐个听取附近萧山区、高新区（滨江）、杭州经开区主要负责人的意见建议。通过蹲点调研，我深切感到大江东作为承担省委、省政府重大战略意图的大平台，责任重大、使命光荣，现在已经有一定基础，但总体上发展还不够快，需要以“排头兵”的决心和气势，义无反顾、激情创业、强势推进。

　　一、基本概况

　　规划建设大江东产业集聚区，是省委、省政府加快经济转型升级、优化生产力布局的重大决策部署，承载着杭州打造经济发展新增长极的重大历史使命。大江东产业集聚区自成立以来，管理体制调整主要分三个阶段：一是批复组建阶段（2010~2012年）。2010年9月，省委、省政府批复设立杭州大江东产业集聚区。2011年9月，市委、市政府根据省编办批复设立大江东产业集聚区管委会，着手开展组建工作。二是分区管理阶段（2012~2014年）。2012年10月管委会正式挂牌运行，新成立的管委会为市政府派出机构，核定行政编制数8名、内设机构两个，由市政府授权，主要承担集聚区内核心区块的开发建设职责，牵头负责集聚区内其他区块规划建设发展的统筹协调。集聚区内江东、临江、空港3个园区管委会和靖江、南阳、河庄、义蓬、新湾、临江、前进7个街道仍归萧山区管辖，前进园区指挥部仍归杭州经开区管辖。三是实体化运行阶段（2014年至今）。2014年8月，市委、市政府对大江东管理体制作出重大调整，区划范围由原来的“四园区、七街道”缩减为“三园区、五街道”，将空港经济区及其所在靖江、南阳街道划归萧山区，同时撤销原江东、临江、前进等功能区管理机构，托管萧山区河庄、义蓬、新湾、临江、前进5个街道，并负责大江东区域内各派出机构、分支机构的协调管理。2015年1月，大江东管委会（党工委）正式实体化运行，在保持萧山区行政区划不变、司法管辖不变、汇总统计不变的原则下，对大江东区域统一履行经济、社会、文化、生态文明建设和党的建设各项管理职能。

　　目前，大江东规划控制总面积427平方公里，其中陆域面积348平方公里、水域面积79平方公里，有8个社区、59个行政村和1个农场，常住人口35.6万，户籍人口15.44万。经过多年积累发展，特别是2015年实体化运行以来，大江东经济社会发展取得长足进步。

　　一是综合实力持续增强。区域生产总值从2014年的211亿元增长到2017年的296亿元，年均增幅12.1%；财政总收入、一般公共预算收入分别从35.5亿元和15.5亿元，增长到87.2亿元和39.4亿元，年均增幅分别为34.9%和36.5%。先后获批国家级高新区、国家自主创新示范区核心区、国家级产城融合示范区、国家级循环化改造重点支持园区和省级军民融合产业示范基地。

　　二是产业集聚初具规模。区域内共有注册企业1355家，其中纳税企业911家、规上工业企业271家、产值亿元以上企业94家、10亿元以上企业20家，形成了以汽车整车及零部件、高端装备制造和新能源新材料为主导的产业体系,三大主导产业2017年实现工业总产值718.6亿元，占比61.9%。

　　三是大企业大项目增多。近三年引进重大项目45个，总投资达1000亿元，其中50亿元以上重大工业项目5个，累计引进世界500强、中国500强、民营企业500强投资项目66个，集聚了长安福特、林肯、Ferrotec、西子航空、格力、吉利、广汽、费列罗、顾家工艺、新松机器人、华东医药、传化公路港等一批知名企业。

　　四是产城融合不断加快。规划建设大江东高铁客运站、铁路货运站、杭甬高速复线、杭绍台铁路快速路、艮山东路过江隧道、地铁7、8、13号线等重大交通基础设施，先后引进杭高大江东分校、杭高东湖学校、中策职校大江东分校、市一医大江东院区及宝龙、龙湖城市综合体等城市功能配套项目，加快建设地下综合管廊，城市功能不断完善。

　　五是生态环境明显改善。累计完成“三改”360万平方米、拆违161万平方米，新增雨、污水管网102.5公里，关停5家大型养猪场，削减生猪45万头，区域内22家养殖企业纳管实现全覆盖，关停淘汰高污染、高能耗企业97家。2017年大气环境质量优良率达到74.6%，PM2.5浓度同比下降15%。

　　二、存在的主要问题

　　大江东发展进步明显、前景可期，但当前发展也存在一些困难和问题，与省委“标志性战略性改革开放大平台”的定位还有较大差距。最突出的问题就是“散”和“弱”，空间布局散、功能配置散，城市功能弱、产业竞争力弱、区域主导能力弱。具体体现在以下四个方面：

　　（一）产业定位和结构不合理。大江东多以制造型工厂为主，研发、市场两端在外，产业层次偏低、缺少内生动能等问题比较突出。2017年大江东三次产业结构为4.3:83.1:12.6，其中规上工业增加值220亿元，占比为74.3%。一是汽车制造业连番出现起伏。近年来由于部分汽车制造企业产值大幅下降，直接导致大江东汽车制造业产值由2016年的472.6亿元下降至2017年的350.6亿元。二是传统化工行业转型压力增大。2017年大江东化工化纤制造业实现20%以上高速增长，合计实现产值491.7亿元，占比达42.35%。但67家规上化工企业用地占大江东工业用地的26%,综合能耗占73.3%,VOC排放占80%,工业废水排放占70%,给大江东资源环境带来较大负担。三是高新产业集聚发展势头不足。2017年大江东实现高新技术产业增加值61亿元，仅占工业增加值的27.7%，高新技术产业投资16.77亿元，占比仅为7.7%；高端装备制造业增加值79.8亿元，同比下降19.15%；信息经济增加值7.11亿元，同比下降1.5%，产业转型升级、新旧动能转换任重而道远。

　　（二）发展质量效益有待提升。2017年大江东规上工业亩均增加值为87.4万元/亩，比全省平均水平低16.3万元；271家规上企业中，亩均税收达到40万元标准的只有21家。一是产能利用率低。如个别汽车制造企业产能10万辆，2017年仅生产1.6万辆，产能利用率仅为16.23%。二是项目见效慢。近三年大江东招引45个项目，供地7000多亩，2017年财政贡献不到1亿元。三是供地方式粗放。由于土地利用不够集约，目前大江东可以一次性供地100亩以上的建设区块只有10个左右。

　　（三）城市功能相对滞后。城市建设框架拉得大但中心不够突出，基础设施和公共服务配套不足，是当前制约大江东发展的突出问题，影响大江东整体发展环境，成为优高项目和高端人才难以引进的主要原因。一是产城融合支撑不足。大江东地域广阔，城市功能项目布局、产业布局、小城镇布局、村庄布局比较散乱。作为一个新区，大江东缺少聚拢人气的集中展示区，特别是核心区建设进度缓慢，尚未形成城市风貌。二是城市建设资金难以平衡。从支出看，2018年大江东计划投资100.4亿元。但从收入看，2017年大江东地方一般公共预算收入、政府性基金预算收入、土地出让收入三项合计可用财力为74.11亿元，仅能满足社会民生、城市管理、征地拆迁和政府运转等刚性支出。

　　（四）管理体制尚未完全理顺。管委会实体化运作体制有效促进了大江东区域一体化发展，但大江东作为非行政区或国家级新区，管理和审批权限等体制性难题、历史遗留问题尚未得到很好解决，“小马拉大车”“看得见管不着”现象仍然存在。一是“飞地”管理。目前大江东共计“飞地”153.11平方公里，占未征用土地51%,分属萧山区、高新区（滨江）、部队和省水利厅。对这些“飞地”，大江东有维稳治安环保的责任，但无土地开发建设和管理使用的权限。二是审批事项。由于大江东没有独立区划代码，国土农转用报批、占补平衡挂钩、土地规划调整方案报批、建设用地预审、供地等审批管理事项没有独立端口，只能使用杭州市或萧山区职能部门审批账号登录办理，影响了投资项目审批效能，未能做到“办事不出大江东”。

　　（五）干部精气神需要再提升。大江东作为开发建设新平台，要加快发展新技术新产业新业态，实现异军突起，必须有一支激情创业的高素质干部队伍。但由于人员混岗、绩效管理等体制机制因素，干部交流渠道较窄，对干部的吸引力不够，造成大江东干部队伍人员结构、知识能力和作风状态与发展要求还不相适应。目前大江东管委会共有“一办一部七局”9个内设机构、5个市级部门派出机构、9家直属主要事业单位和5个街道，核定行政编制380名、事业编制101名。另有编外人员394名，占全部工作人员的64.6%。

　　三、对下一步发展的思考

　　大江东发展中存在的这些问题，究其原因，有的是历史遗留问题造成的，有的是资源要素制约，有的是体制机制不顺。下一步，要按照“大格局、大学习、大招商、大建设、大统筹、大改革、大党建”的要求，立足区位优势，整合资源力量，着力破解当前发展中的困难和问题，推动大江东实现高质量发展。重点要从五个方面着力：

　　（一）面向“大湾区”，理清发展思路。一是明确总体定位。根据省委、省政府的要求，自觉把大江东发展置于“大湾区”建设格局中思考和谋划。紧紧围绕“全省改革开放的标志性战略性大平台”这一定位，瞄准国内外先进标杆，把大江东打造成为大湾区核心区、高端制造业集聚区、新时代改革开放的重要窗口和高质量发展的实践范例。二是细化具体目标。坚持“一年打基础、三年见成效、五年大变样”，研究制定2018年攻坚任务、三年行动计划和五年发展规划，列出详细的工作清单，逐条逐项抓好落实。三是确定主导产业。瞄准未来产业发展方向，对大江东现有“7+X”产业体系进行深度分析，开展多方研究论证，确定大江东未来的若干主导产业。

　　（二）优化空间布局，做好科学统筹文章。一是扎实推进多规融合。通过新一轮城市总规修编和土地利用规划调整，推动土地利用规划、产业规划、城市总体规划与发展规划充分对接融合，提高大江东城镇、产业、村庄布局的集约化水平。二是加大产业平台整合力度。有效整合江东、临江、前进等区域的平台空间，打造若干以科创产业、数字经济、高端制造、新材料和贸易服务为重点的“万亩空间千亿量级”重大产业平台（基地）。三是做精做强产业新城中心区。明确150平方公里的核心区和20-30平方公里的先行启动区，集中精力推进产业新城中心区的开发建设，尽快打造出一个具有大江东地标性的“城市客厅”。

　　（三）加快发展新兴产业，积极培育新的发展动能。一是明确招引方向。在明确主导产业的基础上，围绕汽车及零部件、航空航天、新能源新材料等先进制造业产业集群，有针对性地“建链”“补链”“强链”。二是拉高招引标杆。建立项目招引的筛选机制，对具有行业影响力、重大牵引力的项目要主动出击、紧盯不放，力争每年招引一批优高大项目。三是拓展发展空间。针对“有项目难落地”的问题，建立大江东低效用地再开发激励机制，对未达到规定容积率、亩均税收等指标的低效建设用地，通过政府收储、异地置换等措施开展再利用。对区内工业用地，探索“创新型用地”的模式与做法。四是持续优化营商环境。对标国际一流产业新城，不断降低创新创业时间成本、商务成本和制度成本，形成有利于产业、人才、资金集聚的“洼地”和更加宜居宜业宜创新的环境。

　　（四）加快“小镇”化改造，推进人产城融合。一是用特色小镇的理念和方法改造提升产业区块。改变“摊大饼”式的传统开发建设路径，针对传统工业园区功能单一的问题，充分借鉴特色小镇建设的成功经验，加快建设一批邻里中心，让入驻企业和当地群众生活更加便捷。二是完善综合交通体系。加快推进高铁江东站等重大交通项目建设，依托萧山国际机场，统筹推进海陆空交通枢纽体系建设，不断强化大江东在环杭州湾经济区的区位优势。三是提升公共配套服务能力。按照大湾区核心区的标准提升城市功能，加快城市综合体建设，谋划一批重大社会事业项目布局落户大江东，推动省市优质教育、医疗资源向大江东集聚。四是创新开发建设模式。着眼破解大江东城市开发建设碎片化、时序不一等问题，积极推行连片开发、集中建设的模式，吸引社会资本、海外资本参与基础设施、土地、产业园区建设。五是健全要素保障机制。争取在跨省统筹指标和跨省增减挂结余指标分解中，对大江东涉及的重大产业、基础设施、民生项目予以支持。稳妥推进债务化解，以全市统筹的方式，逐步降低负债比例。

　　（五）创新体制机制，激发大江东发展的内生动力。一是理顺管理体制。按照“一个主体、一个平台”要求，进一步加大统筹力度，确保实体化运行真正落地。深化审批制度改革，鼓励和支持设立大江东独立区划代码，实现“办事不出大江东”。推动相关部门在大江东设立海关、检验检疫和外汇管理机构，设立自由贸易口岸和综合保税监管区，打造eWTP实验区重要平台。二是完善与周边城区联动发展机制。加强大江东与周边城区在招商引资、产业发展、城市建设等方面的协作，积极导入高新区（滨江）、萧山区、杭州经开区等平台溢出效应。三是创新“飞地”管理办法。积极探索跨区域托管，开展只转不征政策试点，先行先试规划调整方案和农转用方案同步受理、同步审批。四是推进人事制度改革。探索推行全员聘用制，实行在编在岗人员编制身份归档管理、绩效考核，打破身份限制，实行岗位管理，有效激发干事创业动力。大力引进更多专业型干部，切实加强干部的专业知识培训，不断提高干部队伍的专业化水平。

　　【作者为省委常委、杭州市委书记】