约束有权者不是件轻松事

　　作为一名学习法律和从事法律工作的公务员，2015年，我花了相当多的精力参与慈善法立法工作。在原来的立法规划中，这部法律计划由国务院提请全国人大常委会审议。后来，为了落实十八届四中全会精神和立法法“人大主导立法”的原则，改由全国人大内务司法委员会牵头起草。法律草案起草过程中，部门之间的争议是不可避免的。而人大专门委员会牵头起草法律草案的一个最大好处就是利益超脱，在法律中基本上不涉及本单位的利益，因而可以更加中立地去协调立法中的各种关系，并且可以更充分地调动各方面的积极性。

　　如果不出意外，明年3月这部慈善领域的基本法律就会出台。诸多参与这部法律讨论的专家学者和实务部门的同志都提出，如果不是由全国人大来主导，这部法律的立法进程绝对不会如此之快。但同时也有一个深深的感触：人大主导立法，说起来容易，做起来也是非常困难，要想主导立法，没有扎实的调研，不提前熟悉相关领域的业务工作，是完全不可能的。

　　今年是“六五”普法的收官之年，我也在工作中体会到了这一看似简单的工作落实之难。作为工作人员到南方某省参加老年人权益保障法执法检查时，虽然各地汇报时都把加强法律宣传学习当作一项重要成绩来汇报，但是，我们在街头随机了解法律普及情况时，多数老年人却不知道有这部法律。带队领导在一次汇报会上曾当场问在座的市、县领导是否曾学习过这部法律时，也只有个别人表示曾经学过。汇报的法律宣传工作和现实成效之间的差距之大可见一斑！

　　多年来，经常有人批评一些地方人大开展监督工作走形式，效果不佳。年底全国人大常委会的一场专题询问却引起了社会广泛关注。12月26日下午，十二届全国人大常委会第十八次会议举行联组会议，就《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》进行专题询问。这是全国人大常委会首次就审计查出问题整改情况进行专题询问，询问聚焦投资预算、地方债务、彩票发行、审计“全覆盖”等热点话题，询问过程中的“辣味”十足，有的直接要求答复违纪人员是否已处理，有的委员直接剑指“屡审屡犯”的部门，让参加会议的部门主要负责人头上冒汗，问题的尖锐度和直接程度确实少见。如果人大监督都能紧咬问题不放、持续监督到底，实际上是不难取得实效的。

　　即将翻过日历的最后一页之际，中共中央、国务院关于《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》印发。《纲要》提出，到2020年，要基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这让我想起另一个文件。

　　2004年，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，当时我恰好在地方法制机构工作。当政府法制机构负责人向市政府领导汇报《纲要》的要求和应当采取的措施时，市政府主要领导问，国务院要求这些措施需要多少年落实到位？当听到法制机构负责人说文件要求用10年左右时间基本落实到位后，该领导不禁长舒一口气，表情陡然轻松了许多，然后，直到3年后其离任都未再听取过相关汇报，也未有多少落实的具体措施，《全面推进依法行政实施纲要》的落实也似乎成为政府法制办自己的事情。

　　旧事重提，只想说明一个问题：法治本质上是约束有权者的，落实真的不是一件轻松的事！虽然中央建设法治政府的决心很大，但在一些地方，对于《纲要》落实的难度，我们还是要有充分的思想准备。