征收社会抚养费还需要“条例”吗

　　在全面放开两孩政策的影响下，各地社会抚养费收入锐减将是大势所趋。2014年11月20日，国务院法制办公室公布《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》，向社会公开征求意见，其中统一征收标准并设置征收上限的内容，也将大大降低各地的社会抚养费收入总额。最近有报道称，《条例(送审稿)》正在做最后协商修改，有望近期公布实施。

　　多年以来，向违反计划生育政策的人员收取“罚款”，是各地计划生育工作的一项重要内容。2002年9月，国务院制定的《社会抚养费征收管理办法》开始施行，被社会上称为“计生罚款”的收费项目，换上了一个更正式的名称——社会抚养费，征收社会抚养费进一步成为遏制违法生育、控制人口增长的主要手段。12年后，《管理办法》准备进行第一次修改，而且是一次较大幅度的修改，包括统一征收标准、规范征收主体、增加征收程序、严格实行收支两条线、年度征收总额主动公开等，《管理办法》也随之更名为《管理条例》，成为层级规格和法律效力都更高的行政法规。然而，《条例(送审稿)》自2014年11月向社会公开征求意见后，经过一年多时间仍未定案，这种不寻常的“拖延”，其实比媒体估计的《条例》“有望近期公布实施”更值得认真思量。

　　作为一个已经提高了层级规格的行政法规草案，《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》之所以公开征求意见之后一年多仍未能定案，显然与我国计划生育政策尺度不断放宽、力度不断加码有关。在《条例(送审稿)》公开征求意见之时，单独两孩政策已经正式落地，意味着相当一批在以往被认定为违法的生育行为，当时已经完全合法，而不再被征收社会抚养费。不过，政府和公众很快发现，单独两孩政策实施之后，生育率恢复和回升并不明显，于是仅仅两年之后，单独两孩政策扩大、提升成为全面放开两孩政策，这意味着大多数在以往被认定为违法的生育行为，现在都已经完全合法，而不再被征收社会抚养费。

　　在这个过程中，处于立法进行时的《社会抚养费征收管理条例》难免显得有些“不合时宜”。如果不是媒体进行追踪报道，恐怕很少有人会注意到，《条例(送审稿)》征求意见一年多后仍未定案，至于它是否如媒体估计那样“有望近期公布实施”，似乎也没有特别重要的意义了。

　　统计和调查数据显示，在单独二胎放开之前，各地超生人群中95%是超生二孩，三孩及其他情况占比极少；实行全面放开两孩政策后，愿意生二胎的人在受访者中占比不到30%，如果没有生育限制，想生三个及三个以上孩子的仅占6%。不难想见，实行全面放开两孩政策后，愿意把政策用足的人并没有一些人预测的那样多，担心放开两孩造成“生育高峰”完全是杞人忧天。更出乎一些人意料的是，在当前和将来相当长一段时间，可能违法生育的人少之又少，征收社会抚养费将只适用一个非常小众的人群，这与以往长期适用一个庞大的超生人群，几乎就是云泥之别。

　　社会抚养费征收以往是计生工作的一大重点和难点，现在面临着征收金额大幅缩减，所需人员和征收成本大幅减少，职能和重要性也明显降低的现实。这个变化不是计生工作的尴尬，而是适应了完善生育政策、推动人口长期均衡发展的需要，体现了中国社会和法治的进步。从这个意义上说，征收社会抚养费是否需要制定高规格的《管理条例》，还是一部作了相应修改的《管理办法》就足以胜任，似乎也并不特别重要了。