建立“国家公园”会遇上哪些难题

　　日前，《祁连山国家公园体制试点方案》获审议通过。媒体报道称，试点方案的通过能以“极速”形容，从提出构想到审议通过不足半年时间，足见祁连山生态环境保护之紧迫性。

　　截至2014年底，全国已建立自然保护区2729处，此外还建立了国家地质公园240个、国家级风景名胜区225个、国家级森林公园779个、国家湿地公园429个，分属林业、环保、国土、农业、水利、海洋等部门（以林业为主）。这些保护地的规划建立过程，几乎都有利益博弈的影子，以至于一个地方，挂了几块牌子，以平衡各方利益。

　　这种局面要不要改？要改。但是，肯定不是改一个名字，或者把一堆名字收拢到一处就能行的。

　　我曾负责并执笔羌塘和雅鲁藏布大峡谷国家级自然保护区总体规划，后来在国家林业局也看到很多自然保护区规划文本，其中包括我负责完成的几个湿地国家公园、国家森林公园的总体规划。

　　这些不同名目规划所体现的不同保护地的功能、分区、设计，甚至预算，都大同小异，除了个别纯粹的旅游区，几乎连总规的篇目格式都可以直接拷贝。这不仅是因为相关文本规范很接近，也是一种必然：在中国，值得开发、值得观赏的自然景观，很少不需要在自然生态上予以保护；与此同时，在需要保护的地方，又很少不面临开发的压力或诱惑。

　　不同的保护地本身不是改革的对象，改革需要改变的是“政出多门，九龙治水”。比如，既有跨部门协调机制是否有效？如果无效，可以有怎样的创新？这种体制创新，是在政府内部，还是由各地区深改小组直接介入？更大的跨省区合作协调，之前没有协调好，之后靠什么形式的创新协调？这些问题，恐怕不是地方部门能撬动的。

　　目前国家公园体制总体的改革思路，是超越部门利益，通过更高的统一决策节点予以管理。某种程度上，是管理权力的上交和集中。这似乎也是国际保护地管理的一个趋势。

　　不过，仅仅是将管理的权限集中与上交，也不足以称为创新。比如在相关部门之上，没有一个更有力更全面的管理环节吗？也是有的。当年一些地方的保护区或林区，与当地政府几乎一套人马、两块牌子。保护机构“统管”到这种地步，按理应该效果更好了吧？显然不一定。而且在这种情况下出了什么问题，比如在保护区里开矿，更难被发现处理。

　　“九龙治水”只是形式，任何一种保护地管理体制的特点，都取决于其功能设定和背后利益相关方。内在问题没改变，即使管理权上交统管，由于仍然要顾及相关利益，依然面临“改不动”的风险。

　　中央提出建立国家公园体制，是以建立国家公园为改革推手，完善我国保护区体系，解决目前的地域分割、部门分治，“多龙治水”的难题。所谓体制创新，既要有自己的新办法，也可以借鉴别人的老办法。但要做到不照搬，就需要充分考虑国情的不同。

　　以美国为例。美国国家公园也算中央集权型管理体制，由联邦政府内政部下属的国家公园管理局主导管理工作，形成以“国家公园管理局—地方办公室—基层管理局”为主线的垂直管理体系，地方政府无权介入。有关国家公园的政策和法律条款，则由社会各界向美国国会发起提案，提案通过后即成立。

　　但是，美国社会在保护地管理上，容纳多种所有权机制，包括私人领地保护。与之对应，在中国，几乎所有自然保护都要政府来管。

　　其次，美国的国家公园不以营利为目的。美国国家公园每年游客量达2.5亿至3亿人次，门票收入却不到1亿美元，也就是说每人每年仅花费40美分（约合人民币2元6角）。

　　美国国家公园的管理费来源于国会拨款，国家公园管理局从不给各个公园下达创收指标，以防止公园借口搞开发项目。在中国，这就属于政府包办，不仅管事，还要出钱。又是老问题。

　　最后，美国关于国家公园以及其他保护地的立法相当多，而中国至今只有一个《自然保护区条例》。这些法律当然是超然于管理机构或组织之上的。由于普遍的执法环境差异，即便是现有《自然保护区条例》，也难以认真执行。

　　这就形成了一个恶性循环：一方面，法定管理机制简单，造成执法刚性不足；另一方面，执法普遍难以落实，又使保护管理容易走偏。其实在国家公园之外，美国保护地管理的差异性和多样性可能比中国更强。但由于首先保证了在组织之外有法律作为“最高限制”，减少了人为因素造成的混乱和弊病。

　　国家公园管理，也有赖于成熟的社会自我组织和管理，以及全社会包括公共舆论的监督。开发与保护，收权与放权，在自然保护中乃至更多领域，都有“一抓就死，一放就乱”的老问题，一头独大增加管理系统性风险，“多龙治水”降低效率……

　　这样看来，“国家公园体制试点”，还真不是一个小的技术问题，配得上“改革”这个大题目。《建立国家公园体制试点方案》特别强调：“试点的并非国家公园这一实体，而是国家公园管理体制”，应该也是为了避免“国家公园一窝蜂上马”，徒有虚名与器物，遗漏制度与思想。