“最多跑一次”：政府自我革命正当其时

　　2017年1月，车俊省长向浙江省第十二届人大五次会议作政府工作报告时提出，加快推进“最多跑一次”改革。这一新提法和新目标迅即引起省内外热议。过去四年，浙江省以“四张清单一张网”建设为突破口，开展简政放权改革，引领全国。如今，浙江省的政府自我改革开启了新篇章。

　　值得注意的是，“最多跑一次”的新目标和新要求提出后，一些企业家和社会组织负责人没有表现出应有的欣喜。他们说，不期待只跑一次，三次、五次能办妥事已是皆大欢喜。

　　这些疑虑表明，在过去的一系列改革中，市场主体、社会组织的获得感并不充分，即使是浙江的政府改革也还有较长的路要走。未来的改革，需要充分结合中央提出的“放、管、服”三字方针，做细、做足、做好、做对政府改革的四则运算，真正实现政府的自我革命。

　　首先，发挥地方人大作用，深化清单制度改革，做细政府权力的“减法”。

　　浙江省凭借“四张清单一张网”领跑全国，以清单形式明确政府权力的边界，大大超越了过去从原则上界定政府与市场、社会关系的方式。然而，我们同时看到，部分地方政府将几条权力归并成一条，或是用模糊表述、兜底条款等方式，应付政府“瘦身”的任务；还有一些政府只对事权做减法，那些“含金量高”的权力则仍然把握在自己手中。因此，深化清单制度改革势在必行。

　　下一步的改革，可以参考生物学中“界门纲目科属种”的分类方式，统一清单制度中的关键词，明确政府权力的分层、分类标准。在此基础上，充分发挥地方人大的职能，根据法律、法规与规章制度，复查、核查辖区内政府的行政管理权力，尽可能减少政府对资源的直接配置，放松政府对社会事务的管控，建立健全分层次、分类别、立体式的清单体系；被赋予地方立法权的城市，还可以尝试以法律形式确定清单，提高清单的有效性和约束力，做足政府权力的“减法”。

　　其次，建立追溯制度，完善信用体系，做足监管责任的“加法”。

　　政府改革需要下好简政放权先手棋，同时实现放管结合、使两者相辅相成。这就突出了监管责任做“加法”的新要求。在过去两年中，全省各地围绕商事登记制度、社会组织登记管理制度、“双随机、一公开”等改革，在放宽准入、加强事中事后监管等方面，做出了诸多尝试和努力。然而，由于监管改革相对滞后，部门间推诿、扯皮的现象仍较为普遍，许多地方出现了不同程度的事中事后“脱管”情况，例如一些市场主体大量注册空壳公司，随意申报资本规模，严重扰乱市场秩序。

　　因此，下一步的改革应严格按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，以地方立法或者规范性文件的形式，确定责任归属，建立追溯制度，同时，健全配套的问责机制，切实做到“谁监管、问责谁”。针对涉及多个部门的市场和社会行为，可以考虑设置监管责任目录，以百分比形式明确各部门的责任比例。此外，进一步完善信用体系，以“信用浙江”建设为载体，在国家企业信用信息公示系统的基础上，融入社会组织与公民个人的信用数据，尝试建立统一、公开的信息平台，还可考虑推行信用积分、信用分级、黑名单制度等，通过正向激励和反向惩罚相结合的方式，倒逼市场主体和社会组织实现行为自律。

　　再次，融合“互联网+”，创新服务方式，做好客户体验的“乘法”。

　　浙江是全国较早开展“互联网＋政务服务”实践的省份。2014年6月，联动全省各级地方政府与部门的一站式政务平台——浙江政务服务网正式上线。该平台融合行政审批、便民服务、阳光政务、数据开放等四大功能，部分审批和服务实现了“零上门”。然而，时至今日，对于许多可以在线办理或在线咨询的事务，不少民众仍然习惯于“跑”部门。政务服务网的知晓率低、使用率低，表面上看是宣传力度不到位的问题，而真正的症结在于政府的互联网意识和服务意识不足。

　　因此，下一步的改革，各级政府应该主动出击，重塑互联网意识，以“互联网+”作为方法论，创新在线服务方式，鼓励和带动市场主体、社会组织与公民个人优先运用互联网思维，促进“互联网+政务服务”与“政务服务＋互联网”的良性互动，逐步形成“政务服务先上网”的良好氛围，让那些沉睡的“零上门”服务有效地运转起来，实现客户体验的“乘数效应”。

　　最后，突破部门主义，树立客户意识，做对市场、社会成本的“除法”。

　　当前，一些干部认为，简政放权能用的招数基本都用了，权力已经不能再减了，速度已经不能再快了，改革的红利释放得比较彻底了。事实上，这些言论多基于部门工作的视角，而恰恰是这种部门主义的逻辑，构成了当下改革的最大瓶颈。正如“木桶效应”所揭示的，许多常见的政务服务项目因其复杂性，常由多个事项组成，但最终决定服务感受的，往往不是大多数做得好的方面，而是令人最不满意的部分。就某一特定项目来说，即便是所有组成事项都能实现了快速、高效，一旦流通环节停滞了，“最多跑一次”的目标就可能落空。

　　因此，后续改革必须超越部门主义，进一步推进部门联动，以常见项目为单位，补齐短板，化零为整，实现“场域整合”向“功能整合”重大转变。具体来说，应该从源头上重新梳理政务服务，遵循“客户导向”的逻辑，以市场、社会与公民个人的需要出发，反推其所需的政务服务，整合服务类目，明确牵头部门。对于确需实际到场办理的项目，应将其中涉及现场办理的事项尽可能地集中、前置、归并，可以考虑建立常见项目一站式服务窗口、绿色通道等，变“民众跑”为“部门跑”、“数据跑”。同时，在重构政务服务类目以后，逐一进行流程模拟，保证“一次办结”，做对市场成本与社会成本的“除法”。

　　必须指出的是，效率并非政府追求的最高价值。约翰·罗尔斯在《正义论》的开篇指出：“正义是社会制度的首要价值。”在实际生活中，效率取向有时候构成与公共利益、公平正义的紧张关系。如何协调效率与公共性的紧张关系？管理学大师赫伯特·西蒙提供了深刻而常常被忽视的解决方案。

　　在西蒙看来，效率准则看重的是备选方案的比较优势，而不是简单的成本与收益之间的换算。追求效率，预先假定了“相关活动都是‘工具性’活动，它们是为产生以某种‘产出’形式出现的正价值而进行的活动”。毫无疑问，人民利益是我们一切追求效率活动的中心，实现公平正义是我们一切追求效率活动的最终取向。

　　相应的，推进“最多跑一次”改革，既要有壮士断腕之勇气，也不能忘却政府存在之初心，我们需要时刻将增进人民福祉、促进公平正义作为政府改革的出发点和归宿点，以高涨的热情和冷静的头脑，探索提升政府效率这一世界性难题的浙江经验。 

　　(作者系教育部长江学者特聘教授、浙江大学公共管理学院院长)