新时代基层民主法治建设的历史选择

　　“后陈经验”是习近平同志在浙江工作期间发现、总结和推广的我省武义县后陈村农民在党的领导下，以村务监督为核心的“治村之计”上升为“治国之策”的基层民主法治建设实践探索成果。

　　5月23日至25日，按照省委“大学习、大调研、大抓落实”活动的统一部署，我带着新时代如何传承、发展、推广“后陈经验”、推进我省基层民主法治建设的课题，赴武义县后陈村蹲点调研。其间，重温了习近平同志当年的重要讲话，分别与后陈村村两委班子、监委会班子、村民代表等40多人开展了座谈交流；走访慰问了老党员、老干部、抗美援朝老兵和普通农户；并调研了另外4个村的推广情况和基层派出所、司法所、综治平台等工作情况。后陈村人居环境优美，村民生活富裕，治理有序有效，民风淳朴向上，令人更加直观地感受到习近平新时代中国特色社会主义思想在基层具有强大的生命力和真理力量，更加坚定了新时代中国特色社会主义基层民主法治建设的信心，对“后陈经验”的发展历程、生动实践、深远意义以及创新发展有了更为深刻的理解。

　　一、“后陈经验”的发展历程和生动实践

　　2004年初，武义县后陈村率先开展村务监督探索和试点，同年6月18日，正式成立全国第一个村级民主监督组织——后陈村村务监督委员会。在习近平同志亲自关怀推动下，“后陈经验”不断完善和推广。2005年6月17日，习近平同志专程到后陈村调研，详细了解村级民主监督的组织形式和村务监督流程，与基层乡村干部座谈，强调要总结经验、继续探索、不断完善。2011年2月1日，习近平同志对“后陈经验”作出重要批示，强调建立村务监督委员会，规范村干部用权用钱行为，是密切农村干群关系、维护农村社会和谐稳定的积极举措，也是加强农村基层党风廉政建设和基层民主政治建设的一个有益探索。浙江在这方面的做法可供借鉴。14年来，习近平同志先后对“后陈经验”作出8次批示。2010年，村务监督委员会制度写入修改后的《村民委员会组织法》，“后陈经验”从“治村之计”上升为“治国之策”。2017年12月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，实现了基层实践与顶层设计的良性互动。

　　“后陈经验”从一村一地到全国各地，从质朴简易到规范权威，从财务监督到全面监督，从自发自治到民主法治，很好地契合了推进基层治理体系和治理能力现代化的历史趋势和发展规律，成为新时代乡村治理的生动实践和参照样本。

　　第一，依靠监督管好权力，增强了老百姓的向心力和村干部的干事动力。曾经有一段时间，尽管村里的墙上挂满各种“规定”，文件写满各种“要求”，但由于缺少有效监督机构，村干部犯错误、出问题的现象屡屡发生，干群关系紧张。群众说，村干部“初任之初是好人、真抓实干成能人、经过宣传成红人、放松监督成狂人、发展下去成罪人”。“后陈经验”通过制度创新落实村级权力监督制衡，创建了村务监督委员会，构建了村务决策和村务管理活动的监督流程，使得村务监督实现从事后监督向全程监督、单项监督向全面监督、同体监督向异体监督、个体监督向组织监督的转变，有效解决了以往村级监督流于形式，缺位、失位、错位等问题，倒逼村务工作中“权大于法”“利益集团说了算”等现象不可逆地退出了历史舞台。后陈村党支部书记陈忠武告诉我，以前村干部干事，村民总怀疑捞好处，不干事，村民又要骂无能，当干部真是“两难”。但自从有了村监委会，既给群众一个明白，也给了村干部一个清白。武义县由村监委会纠正的村务数已近1500件，村务问题引发的信访件同比下降60%。

　　第二，规范监督完善制度，增强了村民组织的自治能力。“后陈经验”以《村务管理制度》和《村务监督制度》等制度为基础，以村务公开为重点，以《村级组织工作规则》《村干部管理办法》等为依据，把村务决策、农村“三资”管理使用、工程建设、福利发放等所有村务都纳入了“村务六步工作法”和“五议两公开”体系中，不断规范升级村级监督配置、监督职责、监督内容、监督形式、监督权限、监督重点及救济机制等核心机制，实现了村级事务管理从村干部“摆平就是水平”的能人治村模式转到全体村民依靠制度管人、管事。可以说，“后陈经验”事事讲程序、事事讲规范、事事讲公开的做法，让群众对基层法治有了实实在在的摸得到、看得着的感受和参与，极大地促进了法治意识、制度意识在村民心中扎根，是一次深刻的基层民主法治建设大洗礼。2016年度，武义县各村召开村务联席会议平均9次，召开村民（代表）会议平均6次，推动了村级组织公开、公平、公正办事。

　　第三，强化监督巩固执政，增强了党组织的领导能力。村监委会不是村级党组织的对手，而是助手。“后陈经验”始终坚持在党的领导下推进制度建设，旗帜鲜明地加强村党组织对村监委会的领导，坚持在村党组织领导下系统谋划部署村务监督工作的发展方向、基本原则和重大政策，形成村党组织领导、村民代表会议决策、村委会执行、村务监督委员会监督的农村现代治理格局，有力夯实了党的农村基层阵地。2017年村社换届后，全县544个村监委会主任100%由村党组织成员兼任。今年，武义县开展的征迁体量最大、征迁情况最复杂的城中村改造中，依靠村党支部的作用，实现20天签约4339户、涉及面积60.6万平方米，并保持社会稳定。

　　第四，依靠监督形成合力，增强了新农村的发展活力。“后陈经验”推出之时，确实也存在一些反对之声，因为每项工作都要严格按照程序来，都要接受村务监督委员会的全程监督，无论从时间成本、人力成本还是从工作效率上都会“大打折扣”。但是，后陈14年的实践证明，这样的做法是健康、可持续的。在“后陈经验”带动下，村两委班子不敢乱作为，因为乱作为就意味着工作不敢光明正大地贴到村务公开栏中，得不到广大村民的配合支持；村两委班子不敢不作为，因为不作为就意味着村务公开栏中没有工作可公开，这一任党组织班子的工作成绩就落后于前一届，就会在抬头不见低头见的农村中被村民抛弃。这样的往复，凝聚了方方面面的合力、激发了上上下下的活力。村监委会制度建立以来，后陈村历经4届村组织、20多名村干部的更替，涉及3000多万元的村庄建设投入以及100多户的农户新居动迁，实现了连续14年村党员干部“零违纪”、村民“零上访”、工程“零投诉”、不合规支出“零入账”，村集体经济增长14倍，村民年人均集体分红达到2000多元，村民年人均收入翻两番、近3万元，全村养老、卫生保障村级统筹，文化礼堂等惠民设施建成落地，成为村风和谐、村容洁美、村民富裕的“全国民主法治示范村”。武义县也亮丽地交出了发展报表、平安报表和生态报表，绿色转型、美丽富民的愿景正一步步实现。

　　二、“后陈经验”的深远意义

　　看到“后陈经验”14年来的发展创新和给基层面貌带来的重大而深刻的变化，听到群众对“后陈经验”的质朴评价，触发我最直观、最强烈的体会是：发端于武义后陈、成长于浙江大地的“后陈经验”，是在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，以武义县为代表的浙江县域层面在推进农村治理体系与治理能力现代化建设中形成的实践经验和理论总结，是新时代浙江基层民主法治建设的一个缩影和象征，具有宝贵的实践意义和重大的理论价值。

　　第一，充分体现了基层党建的引领作用。“后陈经验”的形成、发展和完善，一以贯之坚持以习近平同志关于“后陈经验”的系列重要指示、批示精神为引领，始终突出基层党组织的领导核心地位，通过加强政治领导、组织领导和工作领导等各种方式，确保这一制度沿着正确的方向发展，使之成为服务群众、凝聚人心、化解矛盾、促进和谐的基层社会治理典范。实践证明，只有加强党的领导，农村基层民主才能得以健康发展。

　　第二，充分体现了以人民为中心的发展思想。一切为了群众、一切依靠群众，是我们党始终坚持的根本观点。发展社会主义民主政治同样要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。“后陈经验”的本质在于基层治理理念的重大转变，通过最大程度地倾听、包容和吸纳广大农户多元化的现实诉求，不断满足人民群众在民主、法治、公平、正义等方面的新期待，践行了全心全意为人民服务的根本宗旨，并把党的群众路线贯彻到治国理政的全部活动之中。

　　第三，充分体现了人民当家作主。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。“后陈经验”是新世纪初浙江农民追求基层民主法治的新创造，完善了基层治理体系和治理能力现代化的制度设计，构建了每一个村民常态化行使民主权利的通道，体现了被管理者对“村务管理者”权力的监督与制衡，有效保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。这充分表明，我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。

　　第四，充分体现了自治、法治、德治相结合。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是基层社会治理的方向。“后陈经验”强调制度约束与执行的刚性，通过构筑“制度的笼子”来遏制人的消极方面因素，使“能人治村”的传统治理模式逐渐转变为“自治、法治、德治”相结合的现代治理方式。同时，从村监委的监督履职、村规民约的全面实施，形成了农村基层自我发现矛盾、内部化解矛盾的纠错机制，把大量的问题解决在发生之前，实现了民心在基层凝聚、资源在基层整合、问题在基层解决、服务在基层拓展。这充分说明，打造共建共治共享的现代基层社会治理新格局，自治的力量、法治的功能、德治的优势三者缺一不可。

　　三、“后陈经验”的坚持与发展

　　“后陈经验”是习近平同志留给浙江的宝贵财富。我们要在省委、省政府的坚强领导下，坚决扛起传承、发展、推广“后陈经验”的重任，锚定推进新时代基层民主法治建设的目标，不断在监督体系、制度执行、理论研究、信息化运用和推动产业发展等方面实践探索，永葆“后陈经验”的生机和活力。

　　第一，始终坚持党对村务监督的领导。这是新时代传承发展推广“后陈经验”的根本遵循。一要坚持党在农村工作中的核心地位不动摇。发挥村党组织的政治引领，引导村监委会成员增强党的意识、纪律意识、责任意识，严守党的政治纪律和政治规矩，自觉在党的领导下尽心尽力做好自身职责范围内的工作，实现思想上统一、政治上团结、行动上一致。二要坚持基层党组织的领导作用不动摇。党组织要旗帜鲜明地领导村监委会的工作，村监委会各项工作都要在党的领导下进行，坚决防止把村监委会、村委会和村党组织搞成“三驾马车”。村务监督委员会要自觉接受村党组织领导，把对党负责和对村民负责统一起来，围绕推动党的路线、方针、政策在农村落地生根开展监督。三要坚持支持村务监督委员会依法行使职权。强化党组织对村务监督委员会成员人选的把关，理清职责权限，领导而不包办、支持而不越位、指导而不干涉，主动维护好村民民主实践的神圣权利。

　　第二，始终保持村监委会的民意代表性。这是传承发展推广“后陈经验”的灵魂。一要引导群众充分参与。充分发挥群众的主体作用，坚定地走群众路线，强化群众的参与意识，不断丰富民主形式、拓宽民主渠道，保证人民依法实行民主选举，充分发挥人民群众在民主监督中的有效作用。二要确保群众充分行使权利。全面落实人民当家作主的要求，确保让人民群众清清楚楚地知道自己有哪些权利、明明白白地知道权利怎么用、理直气壮地行使监督权，切实防止人民形式上有权、实际上无权。三要坚决取信于民。把“言行一致，表里如一”作为村务监督的核心要素，完善违法失信行为惩戒机制，切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问等现象。

　　第三，始终保持村务监督的锋芒。这是传承发展推广“后陈经验”的关键。一要以法治化推动监督更规范。进一步完善基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，理顺村党组织与村监委会之间的关系，健全村监委会的选举、议事、公开、述职、问责等机制，规范监督程序、丰富监督方式、创新监督载体。二要以村级小微权力清单推动监督更精准。以建立村级事务“小微权力清单”为抓手，加快形成村级权力运行的“负面清单”“责任清单”“要件清单”和“处罚清单”，通过清权、确权、配权、晒权、制权等，把村务管理的权力底数、权力来源、使用条件、运行规则晒清楚，为监督提供更精准的靶标。三要以新方式、新手段推动监督更有质量。推广和使用互联网、大数据等新技术，探索建立数据丰富、全程留痕、重在预防、功能完备的群众可用、会用、管用的村务监督信息系统。四要以队伍建设推动监督更上水平。全面提高履职能力，打造党性强、纪律强、责任强、能力强、作风强的村监委队伍，启动村监委人员素质提升工程，健全村监委人员能进能出、能上能下工作机制，落实村监委会办公场所、人员经费保障等政策。

　　第四，始终坚持通过村务监督不断提高人民群众的获得感。这是传承发展推广“后陈经验”的目标。一要通过监督促进发展。把能否促进经济社会全面发展作为检验村监委会工作的重要标准，村监委会要广泛凝聚民心民智，帮助支持村两委制定好村级集体经济发展长远规划，助力推进事关村集体经济发展、事关农村社会事业进步、事关美丽村庄建设等重大工作。二要通过监督改善民生。聚焦农村社会保障、医疗保险、居家养老等民生问题，问计于民、问情于民、问需于民，把需求向村两委真实反映，督促村两委按照村民意愿推进各项民生事业，做到以民主保障民生。三要通过监督增强便民服务能力。把建设好、发挥好、维护好便民中心作为加强村监委会建设的重要平台，在解决“不愿管”“不好管”“不善管”等问题上，发挥村监委会不可替代的作用，进一步叠加和加强法律服务、治安管理、访调结合等新内涵。

　　“后陈经验”与“枫桥经验”一样，都花开浙江、香满全国，理应协调推进，使其相得益彰。我们要以纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平同志指示坚持发展“枫桥经验”15周年为契机，按照党的十九大报告关于“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”的部署，以及省第十四次党代会“完善基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”的要求，始终坚持党建引领，坚持以人民为中心，坚持依靠群众解决问题，推动面上制度创新，加强分类指导，不断丰富和完善新时代“后陈经验”，推动村务监督工作继续走在前列，有效提升乡村治理水平。

　　【作者为浙江省副省长】