深评丨从土地的城市化到人的城市化

　　当前，我国处在转变经济增长方式的关键时刻，城镇化对于经济结构成功转型、实现可持续发展有着重要意义。当前我国城镇化率刚超过50%，如按户籍人口计算仅35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。今后一二十年中，如果我国城镇化率不断提高，每年将有相当数量的农村富余劳动力和人口转移到城市，这将带来投资的大幅增长和消费的快速增加，并给城市发展提供多层次的人力资源。因此，城镇化是我国经济可持续发展的主要引擎。

　　从世界范围看，城镇化主要发生在工业革命以后。大规模集中生产的工厂制度，在经济发展中成为主导力量，使得人们需要集聚生活。而工厂的生产分工日益精细化，各种行业需要精密配合，使得集聚效应的优势越发明显。工业化生产的各部门集聚在城市，形成了规模经济，提高了分工和专业化的效率，也加速推动了城市化进程。城市逐步成为人类社会的主导和枢纽。

　　同时，工业的迅猛发展，收入的快速增长，大大提高了人们的消费能力，促进了城市商业的繁荣，家政劳动的社会化迅速兴起，服务业也得到迅速发展。工业化的推进形成了城市的繁荣，而城市的繁荣进一步提高了劳动生产率，催生了新的行业和生产部门，使得持续、协调的经济增长成为人类社会的主旋律。

　　中国的城市化曾走过一段曲折的道路。1949年以后，为了在短时间内建立起较为完备的工业部门，我国建立了二元体制，以计划和行政手段人为抑制城市化进程。改革开放后，市场机制的基本建立和工业化的加速，有力推动了我国城市化进程。但是，城市化的发展依然面临重重体制阻力。首先，二元体制依然存在，地方政府通过行政手段人为抑制城市化进程，使2.2亿农民工不能顺利成为城市居民。其次，我国城乡的行政区划体制和地方财政资源分配机制过于僵硬，不能适应迅速变化的城乡经济形势。再次，我国城市特别是大中型城市的管理水平也明显落后于城市化进程，城市的发展往往重建设、轻管理，使得城市化的进程并没有完全能够提高居民的生活质量。

　　我国当前阶段城市化进程中出现种种问题，其中一个主要原因是片面强调土地的城镇化，而忽视了人的城镇化。要实现以城镇化推进经济结构转型的战略目标，必须改革传统的城镇化发展战略，更加强调以人为本。具体表现在以下方面：

　　城镇化应当走多样化、特色化的道路。我国地区间经济发展水平很不平衡，有些富裕县的人均GDP高达4万美元，有些贫困县的人均GDP仅仅处于生存线400美元左右。城镇化战略不应该搞一刀切，而应该根据各地区的具体经济发展状况，因地制宜推进城镇化。

　　在城镇化发展模式上，应当从政府主导的城镇化逐步过渡为市场主导、政府引导的城市化。政府主导的城镇化在执行中过于依赖行政力量，容易引起各种利益的冲突，严重的时候甚至可能影响社会和谐稳定。这些年来，一些地方在城镇化过程中强征土地强拆住宅，有点甚至酿成流血事件，而这类问题和矛盾，原本应当能够通过市场化的公平高效的土地流转制度来解决。

　　不应简单把城镇化作为拉动内需、摆脱目前经济困境的短期政策措施。新型城镇化战略不应该只是一个增长和发展战略，而应当是改革战略。人为把人口聚集在城镇，并不能自动拉动内需。要使得城镇化真正成为经济转型和持续发展的新引擎，必须以城镇化为支撑，实施系统的经济体制和社会保障制度的改革。

　　这些改革措施包括：尽快打破二元体制，积极稳妥取消户籍制度，促使城乡居民的自由、合理流动；在全国范围内努力实现基础教育均等化，落实流动儿童平等接受教育和参加升学考试的权利；进一步完善家庭联产承包责任制，促进农村土地和宅基地确权和流转，让农民进城没有后顾之忧；推进社会保障体制建设，尽快建立均等化、全覆盖的社会保障体系，使农村居民和农村进城居民享受平等的社会保障服务。

　　还应当改革我国目前的行政区划制度，因地制宜地灵活安排城乡行政区划，以人口密度和经济活跃程度为主要标准，使得城乡行政区划适应各地区经济发展的需要；改革财税体制，改变以行政级别作为主要依据分配财政资源的做法，使城市发展逐步摆脱对行政体制的依赖，适应经济发展的需要。