深评｜综合提升无人机监管水平，还民航一片蓝天

　　原标题：综合提升无人机监管水平（新论）

　　曾在多地机场出现的无人机“黑飞”现象，今后将得到遏制。根据民航局不久前下发的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，自今年6月1日起，民用无人机的拥有者必须进行实名登记。新规的出台，将更好防范无人机与民航客机相撞事故或事故隐患发生，保障民航飞行安全和广大旅客生命财产安全。

　　今年4月以来，成都、重庆、昆明等地机场连续出现多起无人机“黑飞”，影响了民航客机正常起降，引发广泛关注。据统计，今年4月份全国航班正常率同比下降3.13个百分点，其中无人机干扰民航客机是重要原因之一。无人机消费市场的迅速发展，给传统空域管理体系带来了极大挑战。一些无人机使用者对“机场净空区”等航空法律规则意识淡薄，导致了“黑飞”和“扰航”事件频频发生。同时，由于无人机通常由非金属材料制作，目标小，低空、慢速飞行，导致传统雷达无法有效探测，且监管涉及多个环节与部门，存在管控难、防范难、取证难、处置难等问题。

　　然而对无人机产业发展来说，不能简单地一禁了之。作为一种航空器，无人机最早产生于军事领域，如今广泛应用于民用和科研领域，具有广阔的应用前景，世界各国都给予了充分的关注和重视。无人机属于高科技产业，其产业链上游涉及新型材料、电子元器件、软件设计等，下游除了军用这个重要市场外，还涉及科学研究、农业、电力、运输、气象等诸多行业。我国从事无人机生产的企业超过400家，占全球民用小型无人机市场份额超过70%。无人机产业发展，对国防建设和经济建设都具有重要意义。因此，对无人机发展与监管之间的矛盾，应当兼顾公共安全和产业发展友好的原则。

　　在法律框架下推动无人机产业良性发展，需要在不降低现有民航安全水平的前提下，积极探索有关无人机使用的法律和技术监管机制。首先，应明确无人机监管范围。根据《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，250克及以上的无人机需要实名登记纳入监管范围。鉴于航模也可以飞得很高，并可能具有较大动能，从而存在空中碰撞的潜在危险，因此也应探讨将航模纳入无人机监管范围的可行性。更重要的是，无人机治理应注重源头监管，积极完善无人机技术研发、制造、销售、培训和驾驶员的准入监管，要求相关人员必须熟知监管框架和飞行规则。

　　无人机产业的技术性很强，因此，技术手段与法律的融合创新，应是未来无人机监管的努力方向。2015年底，民航局出台了《轻小型无人机运行规定（试行）》，强调了“无人机云”的重要性。未来，监管部门应积极建设和完善无人机云平台，通过云平台实现无人机与军民航空管系统、公安等部门的实时信息交换。一方面便捷无人机的飞行申请，并为其提供飞行相关服务；另一方面，监管部门可以通过无人机云平台实时监控无人机的飞行动态，并实时采取地理围栏设置、警示、禁区告警等监管策略。

　　作为一项新兴产业，无人机行业的发展需要技术和法律的双重护航。不断提升信息技术的监管手段，同时明确不同部门之间的监管职责、形成监管合力，才能一方面保障安全，另一方面有利于无人机产业和应用市场的发展。

　　[作者为中国民航大学航空法律与政策研究中心副主任]