破解村级集体经济发展难题

　　发展村级集体经济不单纯是一个经济问题，更是一个关系到党在农村执政基础和执政地位的重大政治问题。我省各级党委、政府高度重视发展村级集体经济，大力推进经济薄弱村转化，取得了很大成效。据2015年农经统计数据，全省29429个农村集体经济组织拥有4188亿元资产(不包括森林和土地)、1.1亿亩农村集体土地。2015年，全省实现村级集体经济收入362.4亿元，比上年增长6.5%，是2005年120.6亿元的3倍多;村均收入达123.14万元，比上年增长6.3%，比2005年的34.18万元翻了近两番。

　　各地发展壮大村级集体经济的主要模式

　　资源开发促增收模式。这种模式主要通过开发当地的土地、山林、水面、滩涂、自然风景、民族文化、水资源以及太阳能等自然资源的经济潜力，将资源优势转化为经济优势，拉动村级集体经济发展。主要包括发展物业经济、开发利用农村集体土地(林木等)资源、开发利用山水风景和民族文化资源、开发利用水资源、开发利用太阳能资源、开展农田和森林保护增收等几种类型。

　　盘活资产促增收模式。这种模式主要通过盘活闲置的校舍、仓库、礼堂、祠堂等集体资产，以及开展集体土地整理、宅基地复垦、土地流转等，挖掘农村集体经济新的增长点。主要包括盘活闲置集体资产增收、通过土地整理和集体建设用地复垦要红利、开发物业抱团发展、引导农民要素入股等几种类型。

　　整合资金促增收模式。这种模式主要通过盘活闲置的场地、校舍、仓库、礼堂、祠堂等集体资产，以及开展集体土地整理、宅基地复垦、土地流转等，挖掘农村集体经济新的增长点。主要包括对各项分散资金进行整合、财政扶持资金作为村集体资本金入股、利用信贷资金利率差价增收、规范实施资本运作增收等几种类型。

　　拓展服务促增收模式。这种模式主要由集体经济组织组建中介服务组织，围绕农业生产服务、乡村旅游服务、仓储物流服务、居民生活服务等向群众提供各方面的生产、生活服务，为村集体获取有偿服务收入。主要包括发展生产服务增收、旅游服务增收、仓储物流服务增收、生活服务增收等几种类型。

　　发展村级集体经济面临的主要问题和困难

　　各地发展很不平衡。由于资源禀赋不同，工业化、城市化进程存在较大差异，各地农村的村级集体经济发展很不均衡，村级集体经济薄弱村数量虽然进一步减少，但仍占较高比重。全省年收入5万元以下的经济薄弱村有6240个，占总村数的21.2%。其中，年收入1万元以下空壳村还有1837个。

　　增收能力动力不强。目前，我省农村集体经济收入结构不合理，自营收入比重不高，经营收入增长缓慢，内生增收能力不强，增收渠道同质化明显且趋于紧缩。特别是多数经济薄弱村、空壳村缺乏发展条件，领导班子缺乏发展思路和发展动力，创收增收渠道不多，主要依赖各级财政补助。2015年362.4亿元总收入中，自营收入为197亿元，只占总收入54.4%。全省无经营收益的村还有14534个，占总村数的49.4%，几乎占了全省总村数的一半。

　　村级负担债务沉重。随着经济社会发展和新农村建设推进，近年来农村道路、文化设施、农民养老、医疗保障、绿化保洁、社会治安等已逐渐成为我省农村重要支出项目，社会福利和管理费用等经常性支出呈刚性增长。2015年全省村级总支出155.2亿元，相较2005年的60亿元年均增长10%。村级社会福利支出86.3亿元，2005年以来年均增长15%;村级管理费用66亿元。上述福利支出和管理费用两项支出合计占到村级集体经济自营收入的77.3%。另一方面，村级负债持续增加，自2005年以来村级负债年均增长16.7%。

　　政策落实仍需加强。虽然各级党委政府对发展壮大集体经济的认识不断加深，但一些政策配套不够，扶持政策落实还不完全到位。比如，资金整合难，现行扶持村集体经济发展“政出多门”，缺乏通盘计划，专项资金整合难，没有形成合力;土地落实难，不少地方村级发展用地指标难以落实;项目配套要求高，许多项目因为农村自筹资金到不了位而落不了地;税收负担过重，目前普遍按照企业方式和标准对村集体经营项目征税，体现不出政策扶持等。

　　进一步探索发展壮大村级集体经济的新思路

　　——各地资源条件不同，发展村级集体经济应“对路子”。

　　探索经济发展路径。一是发展资源经济。支持村级集体经济组织领办土地股份合作社，鼓励和引导集体经济组织成员以土地承包经营权折股入社。支持村级集体经济组织利用“四荒”、水面、土地整理、宅基地复垦等节余土地及其他可利用的集体所有资源，发展特色产业，推进一、二、三产融合发展。二是盘活资产经营。整合现有的低、小、散村级物业，利用集体非农建设用地、村级留用地以及土地整理复垦节余土地，支持村级集体经济组织抱团异地兴建、联村共建“飞地”建设物业项目。三是拓展三产服务。支持村级集体经济组织创办服务性实体，发展农业生产性服务业，为龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种养大户等提供产前、产中、产后服务。四是发展电子商务。鼓励村级集体经济组织整合当地特色农产品、旅游资源和旅游产品，利用电子商务平台，搞活营销，进一步延长产业链和拓展农业新功能，增加集体经济收入。五是探索混合经济。鼓励有条件的村级集体经济组织探索资产项目化经营，与其他经济主体或集体成员发展混合所有制经济，不断探索和丰富集体经济实现形式。

　　深化改革拓展权能。2016年12月召开的中央经济工作会议强调:“深化农村产权制度改革，明晰农村集体产权归属，赋予农民更加充分的财产权利。”一是加快“三权”确权。全面完成农村集体资产股权确权工作。加快推进农村土地承包经营权、农村房地一体的宅基地、集体建设用地以及承包地(林地)等不动产确权登记颁证工作，确保集体经济组织成员应享尽享、应确尽确。二是激活农村资产。总结推广集体经营性建设用地入市和农村宅基地改革试点的成功经验，提高集体土地资产效益。积极稳妥推进农村承包土地经营权和农民住房财产权“两权”抵押贷款试点;在赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出以及抵押、担保、继承权的基础上，加快构建农村综合性产权流转交易体系，推进农村集体要素资源参与市场化、社会化配置，更好地搞活农民集体财产权能。

　　转换机制强化管理。建立以集体资产保值增值为主要内容的经济责任制，实行经营管理绩效与经营者收入挂钩，探索推行“基本报酬+绩效考核+集体经济发展创收奖励”的干部结构性补贴制度。对经营收入较好村社，推广经营班子年薪制、风险抵押金制以及外聘职业经理人、独立董事等经营管理机制，有条件的股份经济合作社可探索股权激励机制，充分激发经营者的积极性。积极推进“政经分离”，实现村民自治组织与集体经济组织在选民资格、组织功能、账目资产、议事决策的“四分离”。

　　加大人才培养引进。加强经济薄弱村村支书、村主任等基层组织主要领头人的培训和培养，组织考察学习农村产业发展先进经验。充分发挥第一书记和当地乡贤、寓外人士的作用，利用其人脉资源招商引资，争取信息、技术、资金等方面的支持，引导产业资本落户农村反哺农业，力争利用(引进)一个能人，发展一个产业，带动一个经济薄弱村转化。

　　——涉及农民切身利益，发展村级集体经济应“讲规矩”。

　　在挖掘开源增收的同时，抓好节流减支。依照《浙江省农村集体资产管理条例》有关规定，重点抓好村级非生产性开支管理各项规定的落实，切实抓好农村票据规范管理和农村财务公开，全面实行农村集体“三资”阳光运行，保障农民对集体资金的使用、收益、分配情况享有充分的知情权、参与权、决策权和监督权。组织开展农村集体经济专项审计行动。对集体资产较大、资金较多的村主要负责人开展经济责任审计，对问题及时处理。

　　——政策业务要求高，集体经济经营管理应“强队伍”。

　　一方面，政府要加强对集体资产管理的指导、监督和服务，加强基层农经队伍体系建设，落实人员，强化乡镇会计委托代理机构队伍。另一方面，集体经济组织要注重培养后备队伍和青年农民，把农民中思想政治素质好的致富能手培养成党员，将有经营头脑、有管理能力、有奉献精神的年轻同志充实到村班子里。切实加强以村党支部为核心的村级组织建设，依法将村党组织书记选举为村(股份)经济合作社社长(董事长)，强化党对发展集体经济的领导力和控制力。按照《浙江省农村集体资产管理条例》要求设立集体资产专管员，享受与村其他主要干部同等劳动报酬和福利待遇。

　　进一步加大村级集体经济发展政策扶持力度

　　实施“强村富民工程”。以壮大村级集体经济实力、促进农民共同富裕为目标，实施“强村富民工程”。力争到2020年底，全省村级集体经济总收入达到500亿元，集体经济年收入在50万元以上的村比例上升到50%以上，消除年收入10万元且经营性收入5万元以下的薄弱村，培育形成一批“农村富、农民富”的“双富村”。为此，要巩固扩大省财政扶持薄弱村发展物业经济的成果，整合现有扶持新农村建设与公益事业发展各项资金项目，集中力量办大事，放大财政资金促进集体经济发展的效应。逐步建立农村基本公共服务财政承担的投入机制，加大对村级组织运转、村级公共事业和基础设施建设转移支付力度，对集体经济组织领办专业合作社发展农业产业项目，同等条件下给予优先扶持。统筹安排扶贫资金、现代农业发展资金、农田水利设施建设补助资金，支持集体经济发展。深入推进农村基层党风廉政建设，严格控制村级负担过快增长。增加农村公共投入，探索财政资金直接投向符合条件的村集体，探索通过政府优先购买村集体提供的相关服务，不断提高村级公共服务质量和能力。

　　加大结对帮扶力度。当前，我省多数经济薄弱村集体经济发展还处于行政推动阶段。要认真排查梳理全省村集体经济发展现状，确定重点帮扶村，建立党政机关领导和机关干部联系帮扶责任制，通过班子帮带、资金援助、技术扶持等措施，把人才、资金、项目、技术、信息等资源导入农村，助其理清发展思路，联系帮扶资源，落实帮扶项目，推动村集体经济发展。

　　加大用地保障力度。各地应在年度可用建设用地指标中安排一定比例专门用于村级集体经济发展。农村集体土地依法被征收为国有土地的，应按照被征收土地面积的一定比例，为被征地村安排集体经济发展留用地，或者以留用地指标折算为集体经济发展资金等形式予以补偿。实施留用地政策安排土地的，应当给予办理国有建设用地出让手续，土地出让收入收益部分，在符合土地出让收入使用规定的前提下安排给集体经济组织。加大土地综合整治力度，调整优化土地利用布局。对集体经济组织使用的符合规划和建设要求的建设用地，及时给予办理集体建设用地使用证，允许对地上建筑物、构筑物依法进行改造，也可以通过入股、联营等方式开发经营。鼓励安排一定比例下山搬迁安置小区配套用房，用于发展村级集体物业。

　　加大各项税费优惠。在落实经济薄弱村建设物业项目税费优惠政策基础上，对村集体经营或参股其他项目在税费上可免尽免、可减尽减、可返尽返。对集体经济组织物业出租的房产税、营业税以及村级公共事业建设工程所征的有关地方税收，有条件的地方由财政部门实行先征后奖。

　　加大金融信贷倾斜。充分发挥农村金融机构在发展壮大村级集体经济中的支撑保障作用，建立完善农村信贷授信、抵押和担保机制。各级金融机构对村集体经济组织经营或参股的项目要简化审批手续，实行利率优惠，积极探索扩大农村有效担保物范围。

　　进一步健全完善村级集体经济发展长效机制

　　高度重视村级债务化解工作。目前村级举债已成为农村发展新常态，特别是农村公益事业配套资金成为村级举债的大头，并有加重化倾向。对此需要及早谋划，出台有序妥善处理村级债务的相关政策，多措并举化解历史债务，遏制这一趋势，将问题消除在萌芽状态。

　　高度重视农村公益设施运维问题。农村公益事业、基础设施项目既要重建设也要重管护，要统筹安排资金，确保建得起、用得了、管得好。

　　高度重视建立“兜底”机制。目前，我省村级集体经济两极分化问题突出，特别是高山、远山、库区等村庄村集体发展难，同时为保护环境作出了积极贡献，要充分考虑这些地区的发展问题，形成强有力的财政兜底、项目兜底或帮扶兜底等机制，不让一个薄弱村在发展中掉队。

　　【作者为浙江省人大常委会党组副书记、副主任、省农村发展研究中心理事长】