地下管廊建设卡在了哪里

　　从湖南岳阳抗洪一线到北京中南海，在7月5日至7日的48小时内，国务院总理李克强三次语气凝重地提及地下管廊建设。截至昨日，今年超强厄尔尼诺现象造成的大范围降雨，已导致国内近百座城市出现不同程度之内涝，城乡居民生产生活由此遭受的严重影响和损失，为李克强总理强调加强地下管廊建设，作了最急迫的注脚。

　　地下管廊是在城市地下空间开挖互相连贯的永久性地下长廊，将目前分散铺设的煤气管道、供水排水管道、截污外排管道、消防管道、输电线路、通讯线路，集中并列埋设于统一设计维护、具有智能化监控功能的地下管网，形成城市综合地下“动脉系统”和“排泄系统”。2014年国家发改委印发《地下管廊建设管理指导意见》，中央财政支持地下管廊建设专项补贴试点起步。2015年，地下管廊建设专项债券发行开闸。去年7月28日，国务院召开常务会议专题部署地下管廊建设工作，并将沈阳等十大城市纳入试点，要求在3年内，上述试点城市建设高标准地下管廊389公里，投资概算351亿元，中央和地方财政投入158亿元，剩余的近200亿元投资缺口，力求通过政府和社会资本合作模式（PPP模式）填补。

　　按目前钢材、水泥、石料、施工机械等的价格，现在安排地下管廊规模化施工是最划算的。不过，即如工程材料价格处于历史低位，不计地面上的拆迁成本，仅按中等标准施工，地下管廊每公里的静态造价平均要1亿元左右，如果按高标准施工，每公里至少要1.3亿元，这还没有计入管廊运营后的巨额维护和更新费用。在综合政策和相应法制保障尚不够明确的现状下，地方政府对地下管廊建设难有持久的投入动力。

　　明面上，地方政府财力有限，PPP模式又推进不顺，是地下管廊建设“喊多干少”的直接原因。稍作深究发现，问题还出在地下管廊一旦建成后，由谁来进行日常运营与维护，也即由谁来充当地下管廊运营的法人。政策不清晰，法律不规范，运营法人不明确，尽管短期内有财政补贴，但社会资本的积极性调动不起来，地下管廊建设就卡在这一系列的现实障碍中。

　　务实可行的建设模式是，少量财政投入作撬杠使，建设资金以社会资本挑大梁，组建法定地下管廊运营公司进行建设和运营，并颁行专项法规清晰界定运营公司的职责、权利和义务。具体而言，先要明晰建设运营公司的法人性质，是事业法人还是市场法人，不同的法人性质，相应的信贷政策、税收政策、招工政策、监管政策都有所不同。目前看来，事业法人之路很难走得通，否则，政府财政不但难以承担建设费用，更无法承担长期维护更新的巨额费用。

　　既然需要走市场法人之路，建设运营公司就应当是经营性企业，政府就应当先对有意参与其中的社会资本作出一系列法制安排，主要包括建设阶段的信贷政策，与基建工程挂钩的一系列政府基金减免政策，财政投入与补贴是一次性的还是常年性的，财政投入与补贴是否变身为政府股权，相关税费如何减免，管廊建成后按何种标准向管网使用单位收费，等等。若上述问题都明确后，运营公司仍赚不到钱，抑或利润率低于事先与政府的约定，这利润差额通过何种途径解决；如果由于使用单位的问题或运营公司失责，导致管廊或线路受损，分别由谁赔偿及按何种标准和程序赔偿，等等，这些问题涉及的责任、权利、利益未能明晰，就很难指望社会资本为地下管廊建设“动心”。

　　反观一些地方政府，在吸引社会资本参与市政工程建设时，往往先做出笼统的“大承诺”，引导社会资本先投了再说，等到具体矛盾扎堆时，当年的承诺者往往已不在其位，于是社会资本与政府扯皮不止。这样的事情多了，社会资本就变得谨慎有加。从加强城市基础设施建设，到广义的PPP项目推进，都必须从明晰社会资本的责权利入手，城市地下管廊建设才能迈出大步，最大限度避免“一场暴雨全城观海”的尴尬。