美国如何突破食品安全立法困境

　　近段时间，社会上有诸多关于公共政策的讨论，例如高考招生名额如何跨省调控，城市地下管廊怎样规划和建设，养老金究竟该不该上调。这些话题的共同特征是涉及不同利益群体，需要理性平衡各方诉求。美国各类公共政策出台都经过利益相关方充分讨论和博弈，最终结果体现动态均衡。本文以社会转型最为剧烈的“进步运动”时期美国食品安全立法为例，介绍其内容、过程和机理。

　　利益相关方的诉求和困境

　　食品是人类生存发展的基本物质基础。19世纪80年代以后，美国食品生产技术不断进步，冷藏运输手段改良，食品市场随之扩大。受其影响，消费者和各类食品生产者都开始向政府寻求更有利于自身的监管政策。

　　消费者呼吁政府严格监管。这是因为工业化和城市化从根本上颠覆了自给自足的食品供应方式，人们更多依靠市场来提供食品。随着跨区域食品销售模式和食品新品种出现，人们对食品生产过程变得越来越陌生，辨别食品质量的能力也大大减弱。这就为不法食品生产者提供了掺假的机会，他们或是利用劣质原料生产食品以降低成本，或是用人造食品替代天然食品进行欺诈，或是滥用食品添加剂。消费者呼吁监管部门采取科学的检验检测方法，打击违法行为。然而一些国会议员秉持自由放任市场经济原则反对政府扩权，认为消费者完全有能力保护自身利益。

　　同样呼吁政府加强监管的还有现代大型食品生产企业。在激烈的市场竞争中，一些食品企业开展结构重组，将大规模生产和大规模销售结合在一起。例如中部地区四大肉类加工公司集屠宰、冷藏和包装于一体，其产品以高质量、标准化著称，远销纽约、波士顿等东部大城市。然而大型食品企业在上升过程中难以单独抵抗低价劣质食品的冲击，强烈要求政府采取严格监管措施，维护市场秩序并调整生产关系，从而在剧烈变革的经济社会中占据竞争优势。

　　传统食品生产者的诉求则不尽相同。一方面他们同样深受掺假食品之害。另一方面在与大型食品企业的竞争中，其处境不断恶化。为了改善日益不利的市场地位，他们或是使用卑劣手段诋毁大型食品商，并与之开展贸易战；或是要求政府采取偏袒传统企业的政策。典型案例便是传统面粉生产者对生产明矾发酵面粉的美国发酵粉联合公司的恶意攻击，前者定期在报纸上刊登对传统面粉有利的信息，还四处发布消费者因食用明矾发酵粉身亡的不实消息。

　　面对各方利益诉求和食品市场扩张带来的一系列问题，美国各州自1880年以后陆续出台各类专项法案，加强对食品市场的管理。但由于各州法律形式多样且执行标准不一，难以为消费者提供有效保护。伴随着铁路网络修建和全国大市场的形成，跨州食品贸易量迅速增加，制度不统一的弊端凸显。更为严重的是，出于对选票、就业、税收等因素考虑，一些州对本地企业采取保护主义。于是一部联邦层面的统一食品安全法律呼之欲出。

　　政策形成过程中的多方努力

　　然而联邦立法之路却经历了漫长的过程。据统计，自1879年1月20日第一个打击掺假食品的法案被提出，直到1906年6月30日国会通过《清洁食品药品法》，共有190个类似法案送交国会讨论。这其中6个在参议院搁浅，3个在众议院搁浅，剩下的全部不了了之。究其原因，国会内有一大批阻扰食品安全立法的议员，他们或是反对联邦政府扩权的南部民主党议员，或是对食品安全问题还没有准确认识的议员，而最为顽固的反对者是代表掺假食品企业和批发商利益的议员。于是，各方为立法付出了艰苦努力。

　　首先是政策企业家的倡导作用。在农业部化学产品局局长威利博士主持下，该机构连续出版《食品和食品掺假》报告，指出许多食物存在掺假问题，虚假商标已成为整个国家的流行病，威胁到数以百万计美国人的健康。农业部还在1902年组建有毒物质稽查队，招聘12名青年志愿者跟踪各种食品添加剂对人体的影响。同年，化学产品局食品实验室开始对硼砂、硼酸、苯甲酸等食品添加剂进行化验，试图发现其对人体的危害。这些工作逐步引起社会关注，得到公众广泛支持。

　　与此同时，大型食品企业与联邦政府监管部门结成政策联盟，企业负责人还亲自或者派代表到国会敦促食品法律出台。亨氏食品公司创始人亨利·汉斯对食品市场了如指掌，他认为利用有害化学物质简化食品加工过程的企业必然会威胁其他食品生产者。为此他任命三名员工组成特别小组，不断游说国会，促使其尽快通过法律。

　　此外，一大批勇于揭露社会黑暗面的“扒粪文学家”对商业欺诈和食品掺假等社会现象展开猛烈抨击。例如在1906年，新闻记者厄普顿·辛克莱尔出版了揭露美国肉制品加工过程的小说《丛林》，引起了民众强烈反响，以至于政府在社会压力下不得不对肉类加工业开展彻底调查。又如《独立》杂志反复提醒消费者既要注意掺假食品对身体健康的危害，又要注意高价掺假食品带来的经济损失。

　　在这样的背景下，全社会形成批评国会的浪潮。有人指出参议院特殊利益集团是立法的死对头，还有人倡议由公众组成团体直接向国会请愿出台《清洁食品药品法》。联邦妇女俱乐部等社会组织积极参与推动立法。她们利用私人信件、家访、展览、小宣传册等方式唤起公众对食品安全的关注，并联名给总统、农业部长和国会议员寄送请愿书，阐述立法的必要性。

　　立法者回应和政治家决策

　　科学界的呼吁和媒体的宣传不仅唤醒了民众，而且迫使国会采取行动，开始对食品掺假问题进行调查。1902年，众议院和参议院联合成立一个附属委员会，专门负责对掺假食品、饮料和药品以及虚假广告进行听证。在经历了一系列听证会后，越来越多国会议员认识到掺假食品对公众健康的危害。1905年12月，西奥多·罗斯福总统向国会传递了一个重要信息，“我建议应该颁布这样一部法律，对州际贸易中标签不实的和掺假的食品、饮料和药品予以监管。这样一部法律将保护正当的生产和贸易活动，将保障消费者的健康和福祉”。

　　1906年国会终于通过了《清洁食品药品法》，授权行政当局区分食品中是否掺假或含有有害添加剂，从而将食品生产经营置于联邦政府监管之下。这与大型食品生产者长期追求的目标是一致的。他们希望以政府的核心力量来为其自身竞争利益服务，并利用政府制定的共同行为准则打击恶意竞争对手。

　　由此可见，联邦食品安全立法这场战役之所以取得胜利，不仅仅是因为那些发现劣质食品和食品添加剂对人体有害的科学家和政策企业家的呼吁，也不仅仅是由于新闻媒体的揭露、社会组织的参与和消费者的觉醒，还有大型企业利益集团的支持和推动。良性政策形成的关键是给利益相关方提供表达诉求的政策舞台，在公开公平的博弈规则中，渐进推动政策进步。

　　◆链接

　　《丛林》：西奥多·罗斯福总统第一次对肉制品的问题感兴趣是在他读了厄普顿·辛克莱尔的《丛林》一书之后，这本书揭露了芝加哥肉制品加工过程中存在的一系列问题。辛克莱尔叙述了屠宰场宰杀病畜，操作工人肮脏不堪，厂内老鼠四处乱窜的情景。起初罗斯福对作者的描述持怀疑态度。后来他同辛克莱尔交换了意见，并在最后确信书中的描写是真实可信的之后，极力主张建立一项法律。1906年《清洁食品药品法》最终在国会通过。