司法能为约束公权力做些什么？

　　我国宪法对公权力框架的基本安排

　　我国宪法第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会……”第三条进而规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

　　同时，宪法还规定了行使公权力的各类国家机关的具体职责以及相互之间的关系。此外，国家通过组织法、程序法、行为法等单行法律，具体规定了各种公权力应当如何行使。这些法律本身都是从实证法角度对公权力的规范和约束，为实现公权力的人民性提供了最基本的保障。

　　但是，只有规范是远远不够的。由于公权力自身的优越性、权力范围的不确定性以及公权力行使过程的复杂性，特别是权力行使主体的自主性，加之外界各种各样复杂因素的影响，公权力在某些特定的情形下时常会出现超越界线、程序不公、违反目的、侵害权利等问题。尽管宪法和法律建立了各种监督制约机制，党政机关为避免违法用权作出了艰苦的努力，这种问题仍然时有发生。

　　司法机关对立法权力的作用

　　我国的司法机关由各级国家权力机关产生并对它负责、受它监督。因此，司法机关对立法机关没有监督制约功能。这与西方一些国家三权分立、相互制衡的政治体制有根本区别。但是，这并不能说明我国司法机关对于立法权力不会发生任何影响。按照宪法和法律规定的渠道和程序，司法机关通过自己的努力，从不同方面对提高立法质量、完善立法体系、减少立法瑕疵、丰富立法内涵发挥着积极作用。

　　第一，司法机关中的全国人大代表直接行使立法权。他们履行代表职责，反映民众意愿，提出立法议案，开展立法论证，参加立法表决。通过这些人大代表，司法机关直接将人民的意志反映在立法之中。

　　第二，提出法律案。根据《立法法》规定，最高人民法院和最高人民检察院可以向全国人民代表大会及其常务委员会提出法律案，列入会议议程，或者交给专门委员会进行审议。

　　第三，提出法律解释要求。对于需要立法机关对法律的规定进一步明确具体含义的，或者法律制定后出现新的情况需要明确适用法律依据的，最高人民法院和最高人民检察院可以向全国人大常委会提出法律解释要求，由其作出法律解释。法律解释与法律具有同等效力。

　　第四，参与立法程序提出修改意见。作为立法过程中的一项重要程序，立法机关将立法草案送司法机关征询意见。这些意见也是司法机关参与立法过程、影响立法权力的重要载体。对于与司法机关密切相关的法律草案，立法机关有时会直接委托最高人民法院或最高人民检察院参与起草或者提供案例。

　　司法机关通过上述方式完成了与立法机关的互动，为立法权力的正确行使提供了有力的支持和帮助。虽然这并不属于“制约监督”，但它的积极作用仍然是巨大的。

　　一些西方国家经常以其自身的标准衡量和评判中国司法机关与立法机关的关系，认为只要司法机关没有“违宪审查权”，便是与法治原则不符。这种观点无疑忽视了各国法治的历史发展和现实制度安排，也是对许多未将违宪审查权赋予司法机关的国家法治状况的重大误解。在实践中，立法机关、专门的宪法法院、普通法院都可以是行使宪法实施监督权的主体。

　　人民法院对行政权力的监督

　　虽然行政系统内部建立了多层次、多渠道的监督机制，如行政审查、行政复议、行政申诉等，但法院对行政权力的监督仍然是世界各国普遍接受的监督机制。

　　根据1989年通过的《行政诉讼法》，我国法院对行政权力的监督，以合法性审查为原则。合法性审查原则早己确立为我国行政诉讼的基本原则，不过多年来对其界定和理解仅限于狭义，即不监督审查行政的合理性问题。这一理解限缩了法院的审查强度，进而降低了对行政相对人的保护力度。2014年对《行政诉讼法》进行修订之后，把行政行为“明显不当”列入了合法性审查的范围，作为认定行政行为违法的标准，并可以予以撤销或部分撤销。对“明显不当”的行政处罚，法院还可以直接判决变更，从而大大拓展了合法性审查的范围，加强了法院对行政权力的监督。

　　关于监督的范围。法院对行政权力监督的范围，由以前的“具体行政行为”扩大到“行政行为”，去掉了“具体”二字，使司法监督的范围更加扩大。

　　一是将部分抽象行政行为纳入法院的监督范围。由于抽象行政行为大量存在，且往往是具体行政行为作出的基础和依据，直接影响依法行政水准。修订后的《行政诉讼法》第53条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”这意味着公民、组织不能直接起诉行政规范性文件，但可以间接对其提出审查要求。法院经审查认为该行政规范性文件不合法，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

　　二是将行政协议纳入法院的监督范围。行政协议属于需要行政机关与行政相对人形成合意的双方行政行为，区别于属于单方行政行为的具体行政行为，因此在《行政诉讼法》修订前不属于法院的监督范围。修订后的《行政诉讼法》规定，法院应受理行政相对人“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”而提起的行政诉讼，从而将行政协议纳入了受案范围。

　　三是将非法定类型的一些行政行为纳入法院监督范围。除了法律明确规定的行政处罚、行政许可、行政强制等法定类型以外，政府还采用很多其他的行政方式实施行政权力，比如发放补贴、作出承诺等，这些非法定类型的行政方式是否可诉，一直是理论与实务界争论的焦点。在修订后的《行政诉讼法》将受案的基本范围划定为“行政行为”之后，就可以在具体个案中，依据行政行为的基本内涵，判断非法定类型的行政方式是否属于行政行为，从而将更多的行政权力运行方式纳入法院的监督范围提供了制度空间。

　　关于裁判。经过审理，人民法院可以作出撤销判决、履行判决、给付判决、确认无效判决、继续履行协议判决、变更判决。修订后的《行政诉讼法》第73条规定，法院经过审理查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。该规定确立了我国行政诉讼上的给付判决形式，也因此赋予当事人提出给付请求的权利。被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。通过对行政诉讼判决形式的完善和增加，《行政诉讼法》为监督行政权力，保护公民、组织权益提供了更有力的渠道和机制。

　　解决行政案件立案难问题。根据《行政诉讼法》的规定，法院在接到起诉状时对符合行政诉讼法规定的起诉条件的，应当登记立案;不予立案的，应当载明不予立案的理由;对于不遵守立案登记制的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　关于对非诉执行行为的监督。根据行政诉讼法的规定，行政机关作出决定后，相对人在法定期间既不起诉又不履行的，行政机关申请法院强制执行。虽然此时相对人己经丧失了诉权和行政复议权利，但是丧失诉权和复议权的原因很复杂，有的还不是相对人的原因，因此法院对行政机关的非诉执行申请要进行审查监督。

　　检察机关对行政权力的监督

　　在我国，检察机关对行政权力的监督方式，主要体现在行政机关的官员滥用职权、贪污受贿等职业犯罪行为的侦查起诉方面，并通过司法裁判实现对犯罪行为的制裁。党的十八届四中全会之后，检察机关对行政权力的监督范围有了很大的变化。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。同时，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

　　为贯彻落实这一改革要求，2015年6月，经全国人大常委会授权，自2015年7月起开展检察机关提起公益诉讼改革试点，选择北京等13个省、自治区、直辖市为试点地区，试点期限为两年。

　　试点期间，检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。此时，人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等。检察机关以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼时，被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。

　　在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。如果行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以该行政机关为被告，提起行政公益诉讼，提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求，并向人民法院提交国家和社会公共利益受到侵害的初步证据。

　　试点期间，地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当先行层报最高人民检察院审查批准。人民检察院提起行政公益诉讼免缴诉讼费。在诉讼过程中，人民检察院要举证证明起诉符合法定条件，以及人民检察院已经履行诉前程序向行政机关提出了检察建议，并且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实。在行政公益诉讼审理过程中，作为被告的行政机关纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉。

　　人民法院在审理人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件时，原则上适用人民陪审制，且在该类案件审理过程中不适用调解。人民检察院或被告有权对人民法院作出的行政公益诉讼判决、裁定依法提起抗诉或上诉，其他当事人也可以依法申请再审。

　　最后要特别提到的是，加强党内监督是马克思主义政党的一贯要求，是中国共产党的优良传统和政治优势。党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障，才能真正实现对公权力的制约。党内监督权威强、效率高、力度大、效果好，同时也应当更加法治化。党的十八届六中全会研究了全面从严治党的重大问题，制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，修订了《中国共产党党内监督条例》，为实现十八届四中全会提出的“规范和约束公权力”提供了坚强的政治保障。

　　(作者为中国应用法学研究所所长，最高人民法院高级法官)