全面深化改革专题之二丨行政审批一体化的嘉兴实践与“服务型”政府构建

　　服务型政府是以公众需求为导向并由顾客驱动的政府，政府有责任不断提高公共资源配置效率，行使权力不再是为了管制，而是为公众提供更好的服务。

　　在向服务型政府转变的过程中，针对现有的行政审批制度困境，嘉兴市政府开展了行政审批层级一体化改革。行政审批层级一体化是指地市级政府全面下放市级行政审批权，减少审批层级，缩短审批链，探索建立市县两级扁平化、一体化的新型审批制度。该审批制度以“顾客导向”的公共服务理念为价值指导，力图实现“审批事项和层级最少、审批集中度和效率最高、审批流程和服务最优地区”的改革图景。

　　为了减少政府对市场经济和公民生活的过度干预，真正实现“放权”，嘉兴市政府取消了对市场以及公民能够自主解决的事项的审批。具体而言，除跨县(市、区)审批事项、涉及重大社会公共安全审批事项和因无对口承接部门而无法下放的审批事项外，其余审批事项全部下放，并要求市级部门将初审权、终审权一起下放。这一措施大大提高了行政审批效能。

　　为了避免行政审批在精简过程中变身为其他的权力行使方式，嘉兴市政府全面取消“非行政许可审批”这一权力类别，累计清理非行政许可审批事项50项，其中取消14项，调整36项，努力做到“把该放的权力放掉，把该管的事务管好”。

　　为了统一行政审批事项的下放标准，确保相关部门依规则办事，嘉兴市政府专门制定了详细的服务规范和标准，使同一事项在全市范围内按照审批内容、材料、要件、流程、时间、收费“六统一”的审批程序规范审批。

　　为了进一步改革审批流程，落实以服务公民为宗旨的改革目标，嘉兴市政府深化模拟制、代办制、联审制“三制联动”审批服务制度，选派优秀后备干部到代办中心担任专职代办员，为投资者无偿提供纵向全过程和横向全流程的“红色代办”服务。

　　为了进一步激发企业创新活力，嘉兴市政府通过强化部门协同、数据共享，成功将前置审批改为后置审批，从而方便企业办事、降低行政成本。

　　针对目前监管缺位、监管薄弱的困境，嘉兴通过建立7大工作机制，进一步完善了事中、事后监管体系，形成权责一致工作机制，进一步厘清各部门的监管职责;完善协同配合监管机制，解决多头监管、重叠交叉执法等监管不协调问题;统一市场准入标准，以清单方式明确列出禁止进入嘉兴市场的行业、领域、业务等;创新市场监管模式，推进主动式监管模式的确立;健全行政审批监督体制，建立了审批备案、约束性指标“总量调控超量叫停”等制度，对县(市、区)行使行政审批权行为加强监管;打造监管信息共享机制，使行政执法全过程记录透明化;培育发展市场信用工作机制，充分发挥信用记录的约束作用。

　　虽然嘉兴市政府以“服务型政府”为宗旨进行行政审批层级一体化改革已取得了显著成效，但是应注意到，服务型政府不仅仅体现于审批过程这一表象之中，更重要的是背后的政府职能理念的转变。就整体改革而言，中央主管部门是最为主要的实施者，“简政放权”是一种由中央各部委主导的自上而下的过程，这就使得地方职能部门在改革过程中保持相对的被动性。在这种强制性制度变迁的过程中，一旦依靠中央政府权威得以实施的政策暂时遇到阻力或长期不能达成其目标，改革很可能就会停滞不前。因此，“简政放权”的改革并不能只囿于行政审批制度的视角，而确保权力始于“服务型”政府的政治环境之下，才是改革的长久之计。

　　[作者单位:浙江大学光华法学院]