积极探索“三权”分置有效实现途径

　　党的十九大报告提出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。”深化农村土地制度改革，实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置并行，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。长期以来，我省坚持与完善农村基本经营制度，高度重视农村土地承包、流转管理工作，坚持稳定土地承包关系和搞活土地经营关系“两手抓”，有力促进了现代农业发展和农民持续增收。为进一步总结我省“三权”分置的工作成效和存在问题，提出加强引导和扶持的政策措施，近来我们进行了专题调研。总体上看，各地党委、政府都高度重视“三权”分置工作，积极探索“三权”分置的有效实现途径，取得了很大成效，涌现出许多好做法、好经验、好模式，但改革中存在的问题和困难也不容回避。现将有关情况总结如下。

　　我省农村承包地“三权”分置开展情况

　　改革开放以来，我省认真贯彻执行党的农村土地政策，坚持和完善以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，较早开展了以“落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”为主要内容的“三权”分置探索，积极落实农村土地集体所有权，做好土地承包和完善深化工作，不断丰富“三权”分置的具体实现形式，积极引导土地向新型农业经营主体流转，拓展土地经营权权能，为我国“三权”分置的全面实施提供了重要的实践基础。

　　（一）“三权”分置开展较早

　　我省较早提出并实践农村承包土地集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权”分置。早在上世纪80年代，绍兴等地就开始有农户经营那些不到户或农户不要的农田，出现了全省首批种粮大户。上世纪90年代第二轮延包时，实行“口粮田”“责任田”分离（即“两田制”），将农户不愿承担农业税部分的责任田的经营权流转给种粮大户经营，以种粮大户为代表的规模经营主体蓬勃发展。本世纪初又开展了二轮完善，将一些责任田承包权落实到户、而经营权仍委托村集体流转发展农业规模经营，呈现了以粮食生产、高效经济作物种植并存的发展格局。2015年起，我省全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，进一步明晰并落实土地承包权的用益物权地位。

　　（二）“三权”分置成效显著

　　农村土地集体所有权全面落实，集体农用地权属总体明确。我省于2012年全面开展了农村集体土地所有权确权工作，2015年底前划清了村集体土地权属界限，明晰了村集体土地所有权，为后续土地承包经营权确权登记颁证奠定了坚实基础。

　　新一轮承包地确权登记颁证扎实开展，农民承包权基本稳定。至2016年底，全省有土地确权任务的94个县级单位全部推开，23482个行政村开展，占需确权村总数的97.98%；完成承包地测绘643.8万户，占家庭承包农户总数的80.2%；1341.94万亩家庭承包地完成实测，占承包地总面积的81.9%。全省家庭承包经营的耕地面积1868.35万亩，家庭承包经营农户903.59万户，签订土地承包合同869.99万份，占家庭承包经营农户总数的96.3%；颁发土地承包经营权证书839.32万本，占家庭承包经营农户数的92.9%。

　　土地经营权流转快速推进，权能不断拓展。以粮食生产功能区、现代农业园区和农业产业集聚区为主平台，积极推进土地经营权流转。到2016年底，全省土地流转面积1005万亩，占总承包耕地面积的53.8%，比全国高出18个百分点。其中，德清县农村土地流转率高达79.9%，居全省首位。全省10亩以上规模经营的面积达到811.2万亩，占流转面积的80.72%。

　　建立健全流转服务组织，土地流转日益规范。各地普遍建立了功能较为完善的农村综合产权交易体系，全省93.2%的县（市、区）、93.7%的乡镇（街道）和64.8%的村建立了土地流转服务组织，为土地流转提供信息发布、合同签订、合同鉴证、政策咨询、价格指导、纠纷协调等服务。制订了全省统一的土地承包经营权流转合同文本格式，要求流转期限超过一年、委托流转或流转达到一定规模的必须签订相应合同，探索实行流转登记备案制度。完善土地流转纠纷调处机制，建立土地承包纠纷仲裁机构，全部覆盖82个具有农户承包地的县（市、区）。

　　（三）“三权”分置持续创新

　　积极探索突破土地长期流转机制。如诸暨市山下湖镇解放村牵头流转农户3082亩土地，引进浙江米果果生态农业集团。该集团采取“保底收益＋赠送10%股份＋利润分红”的模式，让村民充分获益，解决了村民不愿长期流转、企业不愿持续大量投资的问题，形成农户和企业利益共同体、命运共同体。

　　探索土地承包经营权转让、农户自愿退出途径。如义乌市早在2009年就开始探索土地流转农民养老保险制度。柯桥区于2012年开展全国首批农村改革试验区的土地使用管理制度创新试点，对自愿退出承包地的农户，由村集体收回农户土地承包经营权，给自愿退出承包权（或事实失地）的农民办理养老保险。杭州市则于2016年底出台了《关于建立农村“三权”自愿退出机制的指导意见》。

　　探索承包土地经营权抵押贷款。如嵊州市作为农村承包土地经营权抵押贷款国家级试点县，大胆创新破解有关试点难题。到2017年4月底，有13家银行参与试点，累计发放承包土地经营权抵押贷款2.16亿元，贷款余额达到1.74亿元。衢江区探索建立“财政风险池＋农村产权交易中心鉴证＋金融机构贷款＋农合联风险处置”的联动抵押担保机制，加快推进土地经营权抵押贷款试点。

　　探索建立流转储备金和“绿色银行”制度。如衢州市各县（市、区）通过农合联或国有公司成立农村产权预流转公司（即“绿色银行”），建立流转储备金制度，对闲置的土地、林地、山塘水库等进行收储、流转。

　　探索功能上的“三位一体”。如安吉县“两山”农林合作社联合社以金融创新支持农民合作社发展，在解决涉农企业融资担保难、融资费用贵、短期资金周转互助以及产业化服务等方面取得突破，形成了为涉农经营主体提供“产前有资金、产中有技术、产后有销售”的农业全产业链服务平台。柯桥区供销社则全力打造“一网多用、城乡互动、双向流通、融合一体”的“供销·淘实惠”农村电商综合服务平台，在全区基本完成区、镇、村三级电商网络构建，并积极引导金融机构入驻平台服务。

　　探索建立土地流转风险防范机制。我省在全国率先推出并完善“共保体”模式承保政策性农险，着力推进农业保险模式创新、制度创新、品种创新，切实减轻新型农业经营主体的后顾之忧，降低土地经营权的流转风险。建立土地流转风险保障金，如嘉兴平湖市、海盐县等9个县（市、区）由县乡（镇）政府、流入土地主体、村级集体经济组织各出一部分，实行专项管理和专款专用，土地流转风险保障金规模已达4000万元。探索农村土地流转履约保证保险，通过引入保险机构对土地流转双方的合同行为进行担保，降低土地流转失约风险。建立对工商企业等经营主体大面积流转农户土地的资格审查、项目审核和风险防范制度。

　　我省农村承包地“三权”分置主要实现形式

　　近年来，我省各地坚持“依法、自愿、有偿”原则，结合农业“两区”和“一区一镇”建设，积极探索农村承包地“三权”分置有效实现形式，有序推进土地经营权流转，形成了许多好做法、好经验。总的来看，主要有以下几种比较典型的模式。

　　租赁承包型。这是我省土地流转的主要模式。这种模式具体又包括三种类型：一是直接租赁，即由新型农业经营主体直接与农户签订土地租赁协议，进行农业规模化经营。这种类型由于新型农业经营主体要直接面对大批农户，谈判成本较高，而且这种流转具有一定的自发性，不确定性比较大。二是委托流转，也称为“反租倒包”，即农户将承包土地委托给村集体（村经济合作社），并签订流转协议，由村集体再跟新型农业经营主体签订承包合同，同时明确流转后不得改变农业用途。三是整村（组）流转。

　　股份合作型。这种模式是以土地承包经营权作价入股农民专业合作社，实行土地集中流转、统一经营、保底分红的规模经营方式。

　　土地量化型。这种模式是直接将土地资源股份化，即把村民承包土地直接量化为村集体（村经济合作社）的股权。实践证明，土地资源股份化模式不仅可以通过“确权不确地”化解农村土地确权工作中的种种难题，也可突破土地流转中所普遍面临的土地承包期到2028年前后到期的期限难题，还可以通过股份增减来避免“增人不增地、减人不减地”带来的矛盾，是当前既能地尽其力发展规模经营的有效途径，又是合乎民意保障农民权益和收益的良好方法，值得重点推广。

　　托管经营型。这种模式引导农户把土地托管给有较强统一经营能力的合作社，实现农户与合作社双赢。

　　季节性流转型。即农户将承包地季节性地出租给合作社等新农业型经营主体经营。

　　我省农村承包地“三权”分置面临的主要问题

　　通过稳定和完善农村土地二轮承包关系，积极推动土地确权和流转，我省“三权”分置工作取得了积极进展，但同时在法律和实践层面上还存在一些问题和困难。

　　（一）法律层面上存在的问题

　　集体所有权权能实现缺乏国家层面法律支撑。我省先后颁布了《浙江省村经济合作社组织条例》和《浙江省农村集体资产管理条例》，然而由于全国性专项立法滞后于村民自治组织发展，相对于村民自治组织的快速发展，村集体经济组织——村经济合作社的地位和实体运作都显薄弱。尽管我省大多数地方开展了土地集体所有权确权登记，但土地所有权证书尚未颁发，权属纠纷也有存在。事实上，随着农户承包权越来越得到强化，农村土地集体所有权在某种程度上被虚化、弱化了。村集体经济组织对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能缺乏有效实现形式，土地集体所有的优势和作用尚未完全发挥，集体经济组织民主议事机制需要完善和提升。

　　土地经营权权能实现缺乏强有力的法理支持。目前我国农村土地承包经营权流转相关立法已远不能满足现实需要，特别是土地经营权进行抵押贷款缺乏法律依据。《农村土地承包法》第32条规定，家庭承包取得的土地承包经营权只可流转，没有赋予抵押权能。《物权法》规定，以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押，而耕地等集体所有土地使用权不得抵押。《担保法》也规定，集体所有的土地使用权，不得抵押。虽然中央通过一号文件形式赋予了农民对承包土地经营权抵押、担保权能，但还处于初期探索阶段，许多相关法律法规尚未修改到位，对银行办理相关业务来说也还面临一系列的法律障碍。土地经营权抵押担保评估机制缺乏，目前尚无专业的评估机构、评估人员、评估标准和评估参考价值。土地经营权处置机制不够健全，一旦出现经营风险，金融机构在土地经营权抵押物处置中缺乏制度保障和操作指引，加上土地经营权处置变现难度大、周期长、成本高，多数涉农金融机构对开办土地经营权抵押贷款业务并不积极。

　　（二）实践层面上存在的问题

　　土地所有权不断被弱化、虚化。主要体现在：一是农户承包土地私下买卖、调换比较普遍，严重弱化了集体的土地所有权。二是农户土地私下流转成常态，村集体所有权无法得到体现。三是应收回土地收不回。按照《土地承包法》第26条规定，承包方全家迁入设区市、转为非农户口的，应当将承包的耕地交回发包方，承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地；浙江省《中华人民共和国农村土地承包法》实施办法还规定，承包期内承包农户消亡的，发包方依法收回其家庭承包的耕地。但事实上各村基本没有执行。四是权益分配上话语权在减弱。

　　基层调整土地呼声较难处理。二轮承包中登记的面积，不少地方按好、中、差等土地等级进行折算，登记面积每户较为均等，但实际占有面积并不一致。如按实际面积登记，因涉及多出来的面积人口进出找补、征用后土地补偿费分配不均等因素，易引发承包户间的矛盾。二轮承包及其完善普遍以一轮承包到期时的人口数为标准，迄今近20年时间，人口情况变动较大，如按照实有面积和人口登记，基层群众要求调整土地呼声涌现。这种呼声具有一定合理性，却与承包期30年不变的政策要求不吻合，但要落实“生不增、死不减”长期不变，群众难以接受。事实上，在发生土地征用的地方，个别村存在调整承包的行为；也有地方以村规民约的方式，以村或组为单位每隔三五年擅自调整土地，且不签订承包合同、不申报、不审批，而乡镇政府和县级农业行政主管部门对制止调整或恢复调整前原状缺乏有效的手段和办法。

　　农村土地流转存在较多问题。一是土地流转推进难度越来越大；二是流转价格不合理、期限偏短；三是土地难连片；四是农业设施用地落实不了；五是部分土地流转行为不够规范；六是流转后土地使用监管乏力。少数地方土地流转存在“非粮化与非农化”倾向，违背了土地流转不得改变农业用途的规定；个别工商业主和企业还存在“流而不用”现象，期待调整土地用途，流转引导和监管力度有待加强。

　　基层管理人员配置严重不足。我省现有农村经营管理（土地承包管理）队伍特别是乡镇一级的管理队伍力量较为薄弱，如绍兴市平均每个县在岗6.5人、每个乡镇在岗1.8人，而工作涉及面广，包括集体三资管理、土地承包、土地流转、农业经营主体等，很难进行及时有效的管理和指导服务。在完成新一轮承包地确权登记颁证后，土地承包的日常管理工作依然很重，而且随着土地经营权登记管理的开展，这方面工作将制度化、常态化。为此，亟需进一步加强基层管理人员力量，提升业务能力。

　　有序推进农村承包地“三权”分置的对策建议

　　习近平总书记在党的十九大报告中提出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”因此，做好“三权”分置工作尤为重要。我们要以市场化改革为取向，以“还权赋能”为核心，针对农村承包地“三权”分置中存在的问题，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，依法确权明确“三权”归属、强化管理协调“三权”关系、立法创新拓展“三权”权能，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，加快培育新型农业经营主体，促进适度规模经营发展，努力形成“三权”分置新格局。

　　加快完善“三权”分置法律法规。当前，我省“三权”分置实践已远远走在法律和理论前面，迫切需要加快制定和修改完善“三权”分置法律法规，创建有利于农村承包地“三权”分置的法制政策环境。进一步开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点，总结形成可推广、可复制的做法和经验，制定出台健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法。加快《农村土地承包法》《物权法》《担保法》等法律修订完善工作，从法律层面尽快明确农村土地二轮承包到期后的承包关系，以及农村土地集体所有权、承包权、经营权的内涵与“三权”关系，推动土地经营权抵押贷款有关法律条款修改。认真研究农村集体经济组织、家庭农场发展等相关法律问题。在《浙江省村经济合作社组织条例》《浙江省农村集体资产管理条例》基础上，建议全国人大制定《农村集体经济组织法》，明确农村集体经济组织性质、成员资格界定、集体经济组织对农村土地的权利与义务等。制定出台《浙江省土地流转条例》，规定土地经营权流转方式、期限、费用及土地使用性质等，明确土地经营权的抵押、担保权能。

　　全面完成农村土地确权登记颁证。农村土地确权登记颁证，是“三权”分置的基础。完成农村集体土地所有权确权登记颁证，依法明确农村集体土地所有权权属，将土地所有权证书发放到位。及时提供确权登记成果，切实保护好农民的集体土地权益。加快完成农村承包地确权登记颁证，做到地块、面积、合同、证书“四到户”，面积、合同、登记簿、证书“四相符”，切实保护农户承包土地的用益物权。建立省市县互联互通土地承包信息管理系统，健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度，实行承包合同网签管理。通过流转合同鉴证、交易鉴证、依申请对规模主体流转土地进行登记等方式对经营主体的土地经营权予以确认，促进土地经营权功能更好实现。

　　切实扭转土地所有权被弱化趋势。农村土地集体所有，这是政策底线。要大力发展村级集体经济，加强村股份经济合作社建设，完善组织机构和运行机制。进一步清晰集体所有权与农户承包权的关系，充分维护农民集体对承包土地发包、调整、监督、收回等各项权能，保障其有效履行土地集体所有人职责。充分发挥村级集体经济组织的统一协调服务功能，支持其做好接受承包农户委托流转、协调规模流转、实行土地股份合作、承担土地整理和基础设施建设项目等工作。对涉及承包土地事宜实行村民代表大会或户长会议等议事决策程序，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权。

　　建立健全土地流转规范管理制度。土地经营权流转是“三权”分置的重点，必须依法依规、有序推进。赋予“三权”分置下的土地经营权物权化性质，满足可转让、可抵押要求。支持和保障承包农户依法行使流转土地自主权。引导流转双方通过公开的土地流转交易平台进行交易，指导帮助其签订规范的书面合同，并对流转期满后在同等条件下优先续约、地上物权属及补偿、土地征用补偿等内容作出约定，依法平等保护流转双方的权益。全面建立土地流转合同备案和登记制度，探索建立土地流转受让方农业经营资质制度。严格工商资本准入门槛，对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地的租地条件、经营范围、安置当地农村劳动力和违规处罚等作出规定，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，按租赁承包地面积实行分级备案，加强事中事后监管。实行土地用途管制制度，坚决制止和查处违法违规行为，禁止擅自将耕地“非农化”。

　　构建新型经营主体政策扶持体系。新型农业经营主体是实施“三权”分置、放活经营权、发展农业适度规模经营的主要力量。推进家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、集体合作农场、农业服务组织等新型经营主体共同发展，扶持创建示范性家庭农场，深化农民专业合作社规范提升行动，巩固扩大农民合作社综合社试点，培育扶持农业龙头企业。引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。支持新型经营主体相互融合，鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作。完善新型经营主体财政、信贷保险、税收、用地、项目扶持等政策。加快推进新型职业农民培育，将职业农民培养成建设现代农业的主导力量。

　　积极回应基层适当调整土地呼声。要在稳定完善土地承包关系的基础上，积极回应基层关于适当调整土地承包的呼声，借助于新一轮承包地确权登记颁证，依法依规、统筹兼顾解决好长期积累的历史遗留问题。一是针对早年个别地方违法征用、占用承包土地，导致承包地无法恢复原状的问题，加强分类指导。符合土地利用规划和现实需要的，允许在规定期限内办理相应手续后，给予依法认可，注销相应承包权证；对不符合土地利用规划和现实需要的，依法予以调处。二是针对农嫁女等特殊群体没有依法落实承包经营权的，没有机动地的，采用集体土地补偿费分配、集体经济分配等方式予以补偿解决；有机动地的，在机动地上分配解决。

　　加强农村土地承包管理队伍建设。一是完善县乡土地承包管理体系队伍，加强土地承包日常管理，根据实际情况及时变更承包地权属。依法配备农村集体资产专管员，履行好村级土地承包管理职责，管好土地承包档案资料，做好承包土地日常管理和备案登记。二是根据国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，以市或县为单位，对原有土地流转交易服务机构进行改造提升，纳入农村综合产权交易市场体系，构建省、市、县互联互通的土地流转交易体系。三是建立“乡村调解、县市仲裁、司法保障”多元化纠纷调处机制，健全农村土地承包经营纠纷仲裁体系，加强能力建设，依法有序开展仲裁工作。

　　【作者为浙江省农村发展研究中心理事长】