专家学者看两会丨让“最多跑一次”改革跑得更远 ——访中国行政体制改革研究会副会长许耀桐

　　嘉宾介绍：

　　许耀桐，国家行政学院一级教授、博士生导师，中国行政体制改革研究会副会长。国家社会科学基金项目学科评审组专家、马克思主义理论研究与建设工程专家。享受国务院颁发的政府特殊津贴。曾于1991—1992年在英国曼彻斯特大学政府系作高级访问学者，研究西方行政学和公务员制度。2001—2013年先后任国家行政学院政治学教研部主任、科研部主任，兼任北京大学政府管理学院教授、博士生导师。出版著作、教材20余部，发表论文及文章500余篇。

　　“最多跑一次”改革的内涵与本质

　　记者：“最多跑一次”改革，是当年习近平同志在浙江工作时大力倡导的机关效能建设的深化；是“四张清单一张网”改革的再推进、供给侧结构性改革的制度供给、政府“放管服”改革的重要内容；是以人民为中心发展思想的浙江探索与实践。“最多跑一次”改革得到了中央全面深化改革领导小组第二次会议的肯定，并被写进了今年的政府工作报告。作为长期研究行政体制改革的专家,您认为“最多跑一次”改革的本质是什么？

　　许耀桐：浙江推出的“最多跑一次”改革，是指企业和群众到政府办事“一次办结”甚至“零上门”。“最多跑一次”这句话非常通俗、形象，而且十分提气、响亮。我关注“最多跑一次”改革已有一段时间了，也曾参加中央电视台第二套《对话》节目，就“最多跑一次”做过评论。我认为，实行“最多跑一次”改革的内涵，是浙江省深入贯彻落实习近平同志以人民为中心的发展思想的具体行动，是新时代深化供给侧结构性改革、“放管服”改革，优化发展环境、推进党风廉政建设的重要抓手，是坚定不移贯彻“八八战略”、再创浙江体制机制新优势的重大创新。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十次会议上指出，要推出一批能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招，处理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系，突破“中梗阻”，防止不作为，把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多的获得感。“最多跑一次”在行政体制改革方面具有重大意义，它的本质是一场深刻的革命，在于提供高效率、高标准、高品质的政务服务，彻底碾压了衙门作风，密切了官民关系，政府办事部门和人民群众之间过去存在隔阂的鸿沟由此被填平了。

　　理解这样的内涵和本质，我们可以简要地回顾一下：发端于上世纪90年代末的行政审批制度改革，是针对传统的高度集中的计划经济体制行政管理领域实行严格审批造成的体制性障碍，转变政府职能，实行简政放权。自国务院成立行政审批改革工作领导小组启动行政审批制度改革以来，十多年间在国家层面已取消2600多项行政审批项目，调整、下放的行政审批项目达440多项，取得了可喜的成果，非行政许可审批则成为了历史。的确，在行政审批制度改革的大潮中，浙江成为排头兵。不过，这样的行政审批制度改革，虽然大大地减少了审批的事项，减轻了单位和个人的负担，但是真正要办起事来，还谈不上简明、便捷、快速，提高政府的行政效率还有很大的改进空间。现在的“最多跑一次”改革，主要是在提高政府的行政效率、取得良好的办事效果上下功夫。

　　记者：在您看来，“最多跑一次”改革，跟以往的行政审批制度改革有什么不同？

　　许耀桐：它和以往的行政审批制度改革的不同之处主要在于：一是改革理念不同。改革“以办事便利为导向”，政府的领导亲自去体验政务服务，把改革方案落实到如何增强企业和群众办事的便利化程度上，实实在在地提升人民群众的获得感。二是改革力度不同。从中央领导同志多次强调“放管服”改革的重要性，出台多份重磅文件指导改革，到浙江省领导同志主抓改革，努力把“最多跑一次”改革打造成浙江全面深化改革的一块金字招牌。浙江各地各部门按照省政府《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》给出时间表、路线图和任务书，在全省纵深推进，势如破竹。三是改革条件不同。以移动互联网、大数据、云计算等为代表的新一代信息科技释放的“技术红利”，为改革提供技术保障，将“互联网+”运用于政务服务创新，如构建政府信息共享的政务云平台打通“部门壁垒”，用大数据技术实现不同部门异构数据的标准统一，群众使用移动服务端APP随时办理业务等。四是改革方式不同。从以往“单一部门式”的行政审批制度改革转变为跨部门、整体性、协同性、系统性改革，由以往政府部门“各自为政”进行简政放权改革到跨部门联动协作，并联审批、信息共享、业务协同、全程代办等，为群众和企业提供高效集成的政务服务，以数据“多跑路”换来群众和企业“跑一次”。

　　“最多跑一次”改革推动行政体制改革的深化

　　记者：“最多跑一次”改革与行政体制改革有何内在的联系？

　　许耀桐：随着近代以来的社会变迁和时代发展，行政体制改革必然会发生。迄今为止，数得上来的重大的、具有革命性的行政体制改革有三次。第一次，从18世纪50年代开始，主要以英国制定公务员考试和择优录用的制度为标志，以及韦伯强调行政科层制和必须遵从法规、实行法治，改变了过往谁都可以到政府部门当公务员，办事也不讲法度的弊端，突出了依法行政。第二次，从上世纪50年代开始，西方国家发起了“新公共行政运动”，强调政府也要按照市场规律，讲成本，强调管理的成效，注重市场导向和顾客导向。第三次，从上世纪90年代中期开始，提倡“新公共服务”，塑造服务型政府，改变了政府漠视公民权利的弊端，强调“公民至上”“公益至上”，突出了以人为本。

　　比照以上的历次改革，“最多跑一次”所要解决的问题，就是要达到法治、效率和服务的根本目的，这就代表着行政改革的正确方向。具体地说，在我国要深化行政体制改革，必须以转变政府职能为抓手。现在通过“最多跑一次”改革，达到了倒逼政府部门减权、放权、治权，从制度、政策、环境等方面优化政务服务供给；倒逼政府效能和作风的转变，实现政府流程再造、服务理念革新、行政方式转变、组织机构优化、管理机制创新和服务能力提升。事实表明，“最多跑一次”改革已成为我国深化行政体制改革内在的、最强大的推进器，成为引领行政体制改革的标帜。

　　记者：在“最多跑一次”改革的探索与实践中，有可能会遇到优化办事流程与中央政府部门规章发生矛盾的情况，您认为如何协调这种关系？

　　许耀桐：毋庸置疑，当前我国行政领域的立法工作存在着滞后于行政体制改革需要的状况。地方政府在改革中，难免会遇到改革新举措与上位法相矛盾，或与中央政府部门规章相冲突的情况，处置不好的话，容易使改革举措得不到支撑，虎头蛇尾，难以持续。

　　凡事预则立，不预则废。“最多跑一次”改革中遇到的一些创新举措如果与中央政府部门规章发生矛盾的问题，应及时总结相关案例，由省政府主导，并携职能部门与相关国家部委建立跨层级跨部门的工作协调机制、沟通交流机制、业务协同机制，以更加主动、更大勇气和更多智慧化解矛盾，为改革铺路。

　　“最多跑一次”改革的着力点和主攻方向

　　记者：“最多跑一次”改革实施一年多来，势如破竹，成效显著，但也面临着一些难点和堵点，您认为首先要解决的是什么？

　　许耀桐：这是一个大问题，有必要先了解和弄清楚当代行政体制改革的特点。讲起行政管理，其实它是一个古老的行当。早在原始社会的氏族、部落时期，要处理氏族、部落的内部事务，就产生了行政活动，只不过当时并没有固定的机构和人员，因为那时候的事不多、也不复杂，干行政活的人无非兼兼职嘛。我们今天讲的行政，严格地说是在国家产生之后，开始设立相关的专门机构和配备专职的人员，进行公共事务的组织管理活动，这便形成了政府。我曾在1998年发表的《变革时期的公共行政：改革与发展》一文中，把政府的行政发展分为不同的阶段。现在可以进一步确立为三个阶段：一是农业社会的“手工化行政”；二是工业社会的“半机械化行政”；三是高科技和信息社会的“智能化行政”。手工化行政的特点就是只靠人，没有什么技术含量；半机械化行政要用到电话、电报、传真、录音记录等，这就有了相当的技术含量；智能化行政依靠互联网、大数据库、云计算、信息平台等，则完全被技术含量所覆盖。因此，当前实施行政体制改革，实现“最多跑一次”，首先要解决的难点和堵点问题，就是提高信息化的整体水平，充分满足“最多跑一次”改革的技术要求和条件。加快开发综合受理专用平台、电子证照库平台、信息共享平台、电子监察平台等，为“最多跑一次”改革提供全方位的技术支撑。

　　但是，“最多跑一次”改革绝不只是单纯的技术问题，更重要的是受到行政体制的制约和影响。因此，在技术发展和条件具备之后，还要推进行政体制的改革，不改革好行政体制，反过来还会限制技术的运用。其实，“最多跑一次”改革更难的还在于体制性障碍，体制性障碍使跨部门信息共享与业务协同阻力重重，无法实现信息系统平台互联互通，一些垂管部门出于自身利益考量和信息安全考虑，不开放共享政务信息数据，加之数据格式不统一，标准不一致，造成各部门、各层级间出现“信息孤岛”“部门壁垒”的难点和堵点，无法利企便民。

　　记者：从行政服务中心的设立到“一窗受理、集成服务”的推行，“最多跑一次”改革推动行政服务机构从“物理”集中向“化学”集聚。

　　许耀桐：所言极是。推动行政服务机构由“物理”集中转向“化学”集聚，这是脱胎换骨的内在变化。一是政府应转变观念和服务模式，立足用户办事方便，从“政府端菜”转为“用户点菜”。二是再造政府服务流程，实施行政事项分类化、标准化、规范化改革，做到“同一事项、同一标准、同一编码”。进一步简化优化审批流程，从部门挨个“串联审批”向多部门“并联审批”转变，从“条块分割”向“整体联动”转变、从“群众来回跑”向“部门协同办”转变。例如“最多跑一次”改革中做到了前台“一窗受理、集成服务”，后台“一网通办、信息共享”，政府内部流程优化、信息共享、业务协同、资源整合。三是充分发挥信息技术红利，实现“互联网+政务服务”推进政务服务的协同化、便捷化和智能化，切实做到“证件联用、信息联通、服务联动”，力促“群众跑腿”向“数据跑路”转变。　

　　“最多跑一次”改革撬动各方面各领域的改革

　　记者：“最多跑一次”改革为当前全面深化改革找到了一个重要的支点，可以撬动各方面各领域的改革。

　　许耀桐：是的。用阿基米德的话说：“给我一个支点，我就能撬动地球。”这就是要善于运用杠杆，才能准确、顺利地推动事物运动发展的道理。“最多跑一次”就是当前为行政改革找到的一个最好的支点。“最多跑一次”改革可以撬动经济体制改革，通过全面实施市场准入负面清单制度，加快投资贸易等领域的改革，深化商事制度改革，完善事中事后监管制度，营造出公平便利的营商环境，充分调动市场主体积极性，激发了市场活力。它也可以撬动社会体制改革，推进教科文卫、社会保障、收入分配、就业等各领域改革。以“最多跑一次”改革便利于创业，提供全方位公共就业创业服务；方便群众预约就医解决看病难以及办理报销等问题。它更可以撬动行政体制改革，理清和规范部门间权责关系，着力解决部门间职责交叉、公共资源碎片化、部门间推诿扯皮等问题，提高行政效能，进一步推动政府职能转变。

　　记者：事实上，群众到政府办事，除了商务事项，更让人费心费力的恐怕是行政投诉，您认为“最多跑一次”改革如何向群众信访、投诉等方面延伸？

　　许耀桐：妥善处理信访、投诉，关涉服务型政府良好形象的问题。要拓宽群众意见表达的制度化渠道，构建一套完备的投诉处理机制，做到群众信访、投诉即时受理、限时反馈、及时解决，力争实现同一投诉“一次性解决”，同一问题“最多投诉一次”。

　　浙江省统一政务咨询投诉举报平台，整合了省内原先分散的服务热线和投诉平台，方便了群众投诉举报。但是，如何切实提高办事效率，还要进一步健全督查督办制度、满意度评价制度等，落实责任，加强考核。

　　“最多跑一次”改革的复制和推广

　　记者：“最多跑一次”改革是由党委、政府自行发起的一场自上而下的政府自身改革，如何通过制度性安排，保障类似的改革能应群众需求随时随地进行？

　　许耀桐：“最多跑一次”改革，不愧为因服务于当前推进国家治理现代化目标而由党委、政府自行发起的一场自我革命。我在《中国国家治理体系现代化总论》一书中认为，党和政府是国家治理的核心、关键，要坚持党和政府对国家治理及其改革的领导与主导。这样做的作用是成功的密码，是任何组织无法替代的。要让“最多跑一次”改革跑的更远些并获得更大的成果，就要注重党和政府发挥领导和主导作用。

　　行政体制改革和国家治理要走制度化道路。我也曾写过一篇短文，强调“国家的强大就在于制度的强大”。改革需要创新，创新需要制度。“最多跑一次”改革要有制度来保障，建议党委、政府制定条例办法，给予改革创新以政策依据，规范主要内容、具体形式、识别方法、发起机制、实施举措、反馈机制，为实现政府改革创新的可持续、可复制、可推广提供强有力支撑。

　　当前我国政府的改革创新，我认为主要有两条路径：一是中央统筹规划、权威决策，推动改革执行，职能部门自上而下落实；二是地方先行先试，或依托中央赋权进行政策试验、创新试点，地方创新形成可复制、可推广经验，自下而上向决策层提供有益参考，同时扩散到其他地区学习借鉴。当然，这两条路径应很好地结合起来，相得益彰、互相促进。

　　浙江的“最多跑一次”改革，走的是地方先行先试的路径，但它受到了中央的关注，得到了中央的支持。下一步，中央可以一方面整合以浙江“最多跑一次”等为代表的地方改革创新举措，形成相关意见深化“放管服”改革；另一方面根据浙江改革中遇到的与中央政府部门规章之间的矛盾问题，帮助协调相关部委，助力浙江“最多跑一次”改革不断深化，并使改革经验得到复制、推广。