王立胜 刘岳：新时代乡村工作的总纲目总遵循

　　原标题：深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想 新时代乡村工作的总纲目总遵循

　　习近平总书记在十九大报告中提出了实施乡村振兴战略的重要指示，明确指出要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。实施乡村振兴战略，是习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分，也是我们做好新时代农业农村工作的总纲目、总遵循。

　　一、深刻理解实施乡村振兴战略的深邃内涵

　　乡村、振兴、战略，这三个关键概念是我们必须首先深刻理解的三个基本维度。

　　1.何为乡村？

　　从指称涵义上讲，农村与城市相对应，主要是一个经济概念，强调的是物质方面的内容差异；乡村与都市相对应，内涵更丰富，内容更综合，指的是更有情感色彩和人文关怀的生产生活共同体，更加强调精神价值、生活方式和归属感，本质含义是“家园”。正如总书记所指出的，农村是我国传统文明的发源地，乡土文化的根不能断，农村不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。总书记所关注的，不只是农村经济发展和农业的进步，而是要同时守护好中华文明传承物质载体的精神故土，农村不是暂时的栖居地，一定要建设好几亿农民的美好家园。

　　2.何为振兴？

　　进入新世纪以来，特别是实施社会主义新农村建设以来，中央提出“以城带乡、以工促农”“城市反哺农村、工业反哺农业”，农村面貌发生很大变化，农民总体生活水平有了显著提高。但是需要注意的是，在这些政策语境当中，农村始终是作为被动的、消极的、弱势的一方。与作为主动的、积极的、强势的城市相对应，农村始终是作为城市的附属而存在。农村工作的重心是满足城市和工业所提出的特定要求，完成城市和工业发展对农村提出的任务，换言之，农村的建设发展主要不是着眼于农村本身，而总是指向城市和工业发展的目标，服从服务于城市和工业发展的阶段性特点，农村更多只是手段，不构成目的本身，这种状态可以称之为农村的“无主体性”或 “去主体性”。这种状态与长期以来“城市搞工业，农村搞饭吃”的城乡分治历史传统有关，与农村地区生产力水平低下、生产生活方式落后的客观现实有关，同时也与头脑当中根深蒂固的农村作为城市附属物的主观定位有关。

　　总书记所讲的“振兴”，不是片面强调以城市、工业带动农村、农业，也不仅是要在工作推进上实现城乡统筹，而是要使农村建设发展成为目的本身，要赋予农村与城市平等、对等的主体地位，将农村地区作为独立的而非附属的战略区加以看待，在此前提下建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。这是理解“振兴”涵义的重要维度，是农村定位的根本性重大变化。

　　3.何为战略？

　　战略即为总纲。纲举目张，才能建立内在统一、逻辑自洽、相互支撑、形成合力的农村政策体系。战略即为核心。在以往的实践当中，政策“打架”的现象屡见不鲜，重要原因在于战略不清，核心不明。各个具体政策背后都有隐含的理论前提，而理论的背后又有特定的价值前提。源于不同甚至相冲突的理论和价值前提制定的具体政策，不可能不是内在冲突的，政策之间、部门之间、层级之间也就难免各自为政、自行其是、内耗严重，从而效率低下。有了明确的战略，就有了明确的核心、明确的指针、明确的道路，据此才可以构建完整的政策体系。

　　二、深刻理解实施乡村振兴战略的时代背景和重大意义

　　1.实施乡村振兴战略是解决不平衡、不充分的发展的战略举措。

　　总书记在十九大报告中指出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。总书记还强调，“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。” 发展不平衡、不充分，在农村地区体现得最明显。农村地区是解决新时代社会主要矛盾的主战场。十九大报告指出，“要坚持农业农村优先发展”，这是实施乡村振兴战略的基本指针。

　　2.实施乡村振兴战略是应对新时代城乡关系结构变化的战略举措。

　　新中国成立后，农村为国家工业化、现代化做出了巨大贡献，形成了牺牲农村福利、以农村为发展代价的城乡二元结构。改革开放后，发挥农村基本经济制度独特优势，为中国成为“世界工厂”、实现“中国奇迹”提供了几乎无限供给的低成本土地和劳动力要素资源，释放出惊人的生产力，但是要素资源持续流出，城乡鸿沟差异仍然明显。近年来，随着户籍政策改革稳步推进，农业功能丰富完善，农村基础设施水平大幅提高，农村产权制度改革持续深入，农村社会事业不断发展，农村生活环境不断改善，很多农民不愿意放弃农村户籍，而选择在城乡之间自由流动，越来越多的人开始向往农村生活环境和生活方式。至今，二元结构依然客观存在，但是性质发生很大变化，正在从带有“剥夺”意味的城乡二元结构向学术界称之为“保护性二元结构”转化，城乡关系结构特点发生质的变化。总书记讲的“让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”就是对这一变化的形象归纳和前景展望。实施乡村振兴战略，正是为实现这一愿景的战略举措。

　　3.实施乡村振兴战略是适应经济发展新阶段的战略举措。

　　十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。如果说，在经济高速增长阶段，城乡差距所导致的“推力”和城市二三产业快速扩张形成的“拉力”共同构成强烈的“推拉效应”，农村人口、资源、资金持续流出，许多地方“村庄空”、“产业空”、“组织空”现象突出，那么在经济发展新阶段，这种状况将会有明显改变。

　　一方面，二三产业结构正在发生深刻变化，农民工年龄结构与产业就业结构要求不相适应的状况越来越突出，城市生活成本也上升很快，近两年我国农村转移劳动力增幅都不超过0.5%，达到历史低点，城市“推力”开始出现；另一方面，新农村建设成效明显，农村生产生活条件持续改善，大量农村人口流出并稳定工作生活在城市使一些农村地区人均耕地面积显著增加，适度规模经营成为可能，现代农业经营体系和一二三产融合发展使农民收入大幅度提高，农村的“拉力”也开始显现，形成新的“推拉效应”。

　　由此分析，农村将会快速“消亡”的认识是不正确的，采取政策手段加速农村“消亡”的做法，无论其初衷如何，也有很大的片面性。即便我国城市化水平达到70%，也还有超过4亿人口生活在农村，我们必须牢记总书记所强调的那句话：“要有历史的耐心”。也正因为这样，必须要精准预判短中长期城乡人口、产业发展变化趋势，在利远害近和利近害远诸政策目标之间做出尽可能准确的战略权衡，并据此制定实施精确的政策安排，而不是事到临头被动应付。实施乡村振兴战略，正是在我国城乡关系结构变化节点上做出的重要战略安排。

　　4.实施乡村振兴战略是实现农村地区内生性发展的战略举措。

　　近年来新农村建设更多着眼于基础设施方面，在很多地方被简化为“新村”建设，甚至是“新房”建设，忽视了农村特点和农村社会建设，巨额投资未能实现与乡土因素的有机融合，未能实质性促进农村内生性发展，未能有效实现农村良性社会变迁。一方面，农村的精英在大量流出，农民组织化程度提升不快；另一方面，一相情愿地将城市治理思路和逻辑简单化移植到农村，在“水土不服”的同时，还破坏了原有社会网络体系和治理结构，进一步加剧了农村衰落。

　　总书记语重心长地说：“随着经济社会发展，一些村落会积聚更多人口，一些村落会逐步消亡，这符合村庄演进发展规律。关键是要做到规划先行，哪些村保留、哪些村整治、哪些村缩减、哪些村做大，都要经过科学论证，不要头脑发热，不顾农民意愿，强行撤并村庄，赶农民上楼。”这其实就是在提醒我们，乡村自有乡村的逻辑，要按照乡村的规律、根据乡村的特点来办好乡村的事情。实施乡村振兴战略，是改变以往单纯的“输入性”乡村建设模式，形成“内生性”乡村建设力量和治理结构的关键举措。

　　三、深刻理解实施乡村振兴战略的理论和政策创新

　　实施乡村振兴战略，既是完成全面实现小康决胜阶段任务的重要举措，又是对全面实现小康之后农村发展建设的新的总体战略布局。所谓新，不是指时间序列上的先后，不是说后出现的事物比先出现的事物新，而是指具有了新的质的规定性。党的十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。十九大报告提出，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。对照这两个“五句话”总要求，可以更深刻领会中央新时代农村发展的新理念、新思想、新战略。

　　一是逻辑关系不同。在“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”中，将主要反映农民收入水平和生活水平的“生活宽裕”列在第二位次，而在十九大报告的表述中“生活富裕”列在最后，彰显出这样一种理念，即生活富裕不是一个孤立的要求，只要“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效”的要求达到了，生活富裕是顺理成章、水到渠成的结果。或者说，前面的四个要求是实现生活富裕目标的先决条件，生活富裕取决于前面四个目标的实现。总书记反复强调，绿水青山就是金山银山。推进乡风文明，去除陋俗鄙俗，也可以大幅度提高农民生活和福利水平。因此，这五个方面的要求具有更加严整的内在逻辑一致性。

　　二是强调重点不同。“生产发展”更多针对农业生产，强调的仍然是农村—城市、农业—工业二元对立的传统认识和思维定式。“产业兴旺”则超越了这种二元对立，立足于城乡融合发展的时代定位，着眼于一二三产业融合发展的现实要求，呈现出更为广阔的视野和宏大的战略思维。

　　三是要求标准不同。受限于当时农村地区的现实条件，“村容整洁”在空间范围上局限于村庄内部，不能涵盖更加广阔的农村地区，在标准上只是强调了环境卫生，没有对作为“家园”的美好生活所应有的整体环境提出期望和要求。“生态宜居”是对整个农村地区提出的要求，体现了新时代农民对美好生活的期望和期盼。既包括搞好村庄环境卫生，也包括治理农业生产带来的面源污染，以及农村二三产业产生的工业污染；既包括干净整洁的基本要求，也包括赏心悦目、舒适祥和的较高要求。“生活宽裕”指的是农民家庭摆脱贫困，脱离捉襟见肘紧张情况的生活水平，也是中央根据当时农民收入状况提出的实事求是的要求。2016年我国农村居民人均可支配收入达到12363元，“宽裕”已经不能再成为对今后一段时间农民生活水平的预期。十九大报告提出“生活富裕”的要求，是对全面实现小康之后农民生活水平的总体概括，体现了对未来发展的高度自信。

　　四是政策导向不同。对于乡村社会治理问题，“管理民主”倾向于发挥村民自治功能，过于凸显农村基层民主制度作用，强调治理手段而非治理结果，这与解决当时农村基层干群矛盾紧张、村庄治理混乱问题的迫切要求有关。十九大报告提出“治理有效”，在政策导向上以“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”为目标，要求打破思维定势，突破概念束缚，综合使用多种手段，调动传统与现代、政治经济文化多方面资源，整合基层党组织、村民自治组织、农村经济组织、新型社会组织力量，重视和有效利用乡村文化网络系统，构建更加完备的中国特色乡村治理体系。这是我国社会治理重大的理论和实践创新。

　　四、实施乡村振兴战略需要注意的几个关键问题

　　1.着眼于农业农村优先发展推进农村土地制度改革，增加农村内生性动力。

　　农村土地制度是农村基本经济制度的核心。十九大报告指出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。这是继续发挥农村基本经济制度优越性，发挥好农村作为现代化建设战略总后方作用的根本保障。

　　总书记在论及农村土地制度改革时指出：“要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”因此，无论是农村承包地、宅基地还是集体建设用地改革，都应当以促进农村稳定、农业发展、农民利益为依据，而非以一味地以推进城市化和发展工业为目的，这也是总书记在十九大报告当中讲的“要坚持农业农村优先发展”的本意。

　　以完善城乡建设用地增减挂钩政策体系为例。当前，增减挂钩产生的节余建设用地指标只允许在县域内流动，农村土地增值空间非常有限，不足以抵偿村庄建设和土地复垦的成本，也不能将发达城市地区的资金通过土地渠道转移到农村建设中。同时，单一的地方财政投资渠道又极大限制了农村建设的规模和水平，事实上成为农村宝贵土地资源被城市廉价使用的重要渠道。如果能够逐步建立省域和全国性的节余建设用地指标交易平台，通过建设用地指标跨区域交易，就可以更好落实土地用途规划，显化土地价值，为农村建设提供充足资金保障。通过土地指标交易渠道，城市资金、发达地区资金可以直接进入农村地区和欠发达地区，较各级层层转移支付的财政渠道更直接便捷。农村土地价值通过市场得以显化，土地增值部分作为地方财政收入，可用于农业农村建设的资金量会大幅增加。农村建设领域随之产生的利润空间，可以吸引社会资金进入，从而可以避免目前完全依靠基层财政投入进行农村建设带来的政府债务等一系列问题。

　　因此，有必要将城市开发建设的成熟经验、充裕的社会资金供给、农民改善生活条件的强烈愿望、地方政府积极的行政作为充分结合起来，使农村作为今后一段时间建设的主战场，有效化解过剩产能，全面改善农村基础设施条件、农民居住生活条件，提升农村地区负载产业和人口的能力水平，为实施乡村振兴战略提供更好的展开条件。

　　2.发展农村集体经济多种实现形式，发挥集体经济综合功能。

　　十九大报告指出，“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”推动乡村振兴，实现内生性发展，壮大集体经济是基础。要鼓励基层和农民群众在创新集体经济组织形式、产权形式上进行大胆实践，在实践基础上创新集体经济实现形式理论和政策。要重点研究解决当前集体经济“两张皮”的问题，尤其是农民合作社中，“一股独大”必然使合作社变相成为翻牌公司，合作社社员成为大股东的雇佣劳动力，失去集体经济的性质特点；而如果股权分散，则缺乏组织性，决策成本高昂，市场竞争能力减弱。如何真正发挥合作经济和共有产权在农村的积极作用，成为农村集体经济的重要形式，是关键性的课题。要将集体经济发展与农村基本治理单元相结合，通过发展集体经济构建农村新型生产生活共同体，在保障农民权益的同时全面提升农村社会治理水平。

　　近些年来，新农村建设呈现出以财政高额投入为手段、以基础设施建设为主要内容、以物质配备水平为评价标准的倾向。突出表现为：对由于人口结构、产业结构和生产组织方式变化所带来的社会治理内容的剧烈变化应对办法不多；依旧以行政村为社会治理单元，却忽视了在行政村层级上，行政边界、社会边界和经济边界往往已经不能够统一，以行政村为单位发展集体经济也不是唯一的形式，而农民合作社等经济组织由于功能定位单一，生产与生活相分离而不能有效发挥社会治理的功能。

　　应当在发挥集体经济解决农民就业、增加农民收入功能的同时，通过政策安排，赋予集体经济组织担负一定的为本社区提供公共服务的职能，使农民共享集体经济的基础设施，以各种类型具有集体主义色彩，体现社会主义性质的农村经济体，重塑农村社区居民的生活习惯、心理结构和精神面貌，使生产组织与生活共同体在空间上高度融合，在利益诉求方面高度一致，实现物质、人口和精神三个再生产的统一，这将是乡村振兴的理想图景。

　　3.积极鼓励农民返乡创业，构建良性乡村治理体系。

　　乡村振兴，关键在人。政策导向上，应当从鼓励“资本下乡”转向大力支持外出农民返乡创业，扎实开展好正在进行的“结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点”，推动建立城乡相互吸纳机制和城乡精英循环机制。实践证明，资本下乡这种“资合”方式不可避免地具有社会成本高昂和“道德风险”等问题。资本逐利和流动的基本特点，也在切割农村原有社会关系结构，容易引发农村社会治理中一系列问题。外出农民返乡创业，可以将他们多年积累的经济资本、社会资本、管理经验与乡土资源、信任关系很好结合，降低经营成本、道德风险，实现地缘、血缘、业缘纽带的充分联结，实现“资合”与“人合”的内在统一，实现企业与农村社区的高度融合，同时很好发挥农村精英的“组织员”功能，从而有利于实现十九大报告提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”目标。

　　4.特别注意保护小农户利益，避免“平均数掩盖大多数”。

　　到2015年，我国农村承包地流转水平超过30%，意味着将近70%的农村耕地仍然由小农户耕作经营。“家家包地、户户务农”仍然是我国农业生产经营组织方式的常态，小农户与现代农业发展所要求的市场体系、金融体系、法律体系、科研体系之间的矛盾仍然非常突出。必须正视这一问题并实事求是地提出应对解决办法，而不是一味地推进土地流转，扶持规模经营。

　　一方面，小农户经营在我国人地关系高度紧张的国情下有天然的合理性。实践证明，在当前普遍较为粗放的生产经营方式和相对比较低下的管理水平下，较大规模经营几乎无法做到土地产出率、资源利用率和劳动生产率同步提高，往往导致单产下降，浪费宝贵耕地资源。而“半耕半工”的家庭生计模式，在解决农村中老年人就业的同时，充分发挥精耕细作的传统农业优势，在保障粮食安全方面作用巨大。因此，不能在观念上将小农户和新型经营主体对立起来，贴上绝对的落后与先进的标签，而必须立足中国国情，走中国特色的现代农业道路。

　　另一方面，土地流转水平其实是城镇化水平在农村土地上的投影，换言之，有多少农村人口永久离开土地进入城市生活，决定了农村土地流转水平。因此，提高农村土地流转水平，实现农业规模经营不是一相情愿的事情，而决定于城镇化水平这一基本约束条件。必须以大力发展各种新型经营主体，采取多种创新形式，缓解小农户经营导致的土地细碎化带来的一系列问题，但是也必须要以城乡人口结构、农村人地关系结构作为建立政策体系的依据和出发点。十九大报告指出，“实现小农户和现代农业发展有机衔接”。切中要害。

　　长期以来，从资金投入上看，“项目制”的国家扶持政策和产业资金投放方式，决定了能够承接项目的只能是大户、企业等新型经营主体，政策导向上将大户、新型主体作为先进的、正面的、积极的评价标准。基层政府为了获取项目资金，只能扶持大户，作为“大多数”的小农户很难获得直接的政策资金支持。从政策供给上看，努力建立的现代农业体系，包括法律体系和金融、农业科技、市场流通、农业基础设施建设等政策体系。目前一些政策措施以规模经营为指向，以满足新型经营主体需求为目的，较少考虑小农户的需求，在一定程度上客观损害了小农户的利益。同时要注意到，产业资本承接政策项目资金产生的经济效益，往往不能够留在农村地区实现循环拉动，对更直接、更广泛的农民增收作用有限。“平均数掩盖了大多数”。这在一定程度上可以解释为什么国家支农资金投放力度与农村面貌改变程度不相匹配。

　　因此，必须进一步完善农业社会化服务体系，平衡新型经营主体和小农户的关系，设计制定更加符合小农户利益的国家支农资金投放方式，建立能够更好回应小农户需求的政策供给模式，建立更加符合实际的小农户与国家政策的承接对接机制，这样才能真正实现小农户与现代农业的有机衔接。这是实施乡村振兴战略的关键性问题。

　　5.更加重视新技术革命对现代农业产业体系、生产体系、经营体系的促进作用。

　　落实十九大报告指出的“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”，不能仅仅把眼光局限在良种良法结合、农机农艺配套等具体农业科技上，更要注意到高速互联网的全面覆盖、物联网技术的成熟、人工智能技术的广泛应用，在促进生产力发展的同时对农村生产关系领域的深刻影响。

　　例如，蔬菜产业，在传统技术条件下催生出“买全国、卖全国”的寿光模式。以大型蔬菜集散地为中心，鲜活农产品从生产者到消费者要通过长时间储存、远距离运输，经过多层批发零售环节，成本高昂，耗损严重，化学品投入量居高不下。由于消费者与生产者之间无法建立直接信息沟通，消费者无从监控农产品生产过程，生产者无法有效建立质量信誉，也无法以此形成均衡价格，只能依靠大型市场比如“寿光蔬菜”树立品牌形象，也就只能依靠高成本、高损耗的大型市场模式组织生产和销售。在互联网、物联网技术广泛应用的条件下，中小型农产品生产者与若干消费者直接结合成为虚拟社区，甚至形成网上消费合作社等多种组织形式。通过可视技术，监控生产全过程，以全程可追溯保证农产品质量信誉。同时，实行农产品定制化服务，通过已经极其成熟发达的物流配送网络送净菜进城，极大降低城市垃圾生成量。这就使以小农户、小型家庭农场及其组合为主要形式的生产经营组织，替代辐射广大区域的大型蔬菜市场，具备了一定的条件。整个鲜活农产品生产经营模式将发生质的变化，使新的农业组织方式、经营方式、农产品流通方式成为可能。

　　又如，新出现的分布式小分子垃圾污水处理技术装备，也使原来几乎无解的农村污水问题比较彻底地得以解决。加之农村环保环卫设施存量较少，推行改造起来沉没成本较低，较城市地区可以发挥“后发优势”，在农民生活设施改善方面实现“弯道超车”，使乡村成为美好生活的家园。这也正是十九大报告提出“加快推进农业农村现代化”的应有之义。

　　[作者王立胜，系中国社会科学院经济研究所党委书记、副所长，中国社会科学院当代中国马克思主义政治经济学创新智库常务副理事长，中国特色社会主义经济建设协同中心理事。刘岳，系中共山东省委党校副教授]