法治视野下的“最多跑一次”改革

　　改革与法治相辅相成、相互促进、相得益彰，是辩证统一的有机结合体。全面深化改革需要法治保障，而全面依法治国需要深化改革。习近平总书记提出“在法治下推进改革，在改革中完善法治”，为处理好改革与法治的关系提供了根本遵循和行动指南。我省“最多跑一次”改革的快速推进并取得实效，既是一次以人民为中心的发展思想的生动实践，也是一次改革与法治良性互动的生动实践，开创了法治浙江和法治政府建设的全新局面。

　　在法治下推进改革

　　坚持在法治轨道上推进“最多跑一次”改革，充分发挥法治引导、推动、规范、保障改革的作用，努力做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。依法谋划推进改革。注重以法治思维和法治方式谋划改革工作，确保改革依法有序推进，“少走弯路”“不走回头路”。改革决策伊始，就依法界定“最多跑一次”改革的内涵主要指授益性行政行为，并明确“最多跑一次”是除法定程序规定和行使权利外，群众和企业到政府办事尽可能少跑腿、跑一次腿甚至不跑腿，为改革提供了基础规则。在“一窗受理、集成服务”问题上，区分受理和收件在行政法上的不同法律后果，区分一个部门实施和两个以上部门实施的事项，实事求是提出分类处理的法律意见。在“减证便民”工作上，既考虑证明在确定法律关系上的证据价值，又依法提出“三个一律取消”，即凡是没有法律法规规章依据的，凡是能通过部门之间信息共享解决的，凡是能用非证明形式替代的一律取消，大幅度削减证明事项，在全国率先编制《需要办事群众(企业)提供的证明目录》，各级各部门需要办事群众(企业)提供的证明事项减少幅度达58%。深化行政复议体制改革，设立行政复议局“一口对外”，属地办理行政案件，强化行政承诺履行情况的法制审查，强化改革涉及第三人权益的保护，强化改革中暴露出来的法律问题的分析研判和指导反馈，防范改革法律风险。

　　修法扫除制度障碍。同步考虑改革推进过程中涉及的法律问题，加强立法授权、改废和清理工作，努力为改革的持续深入推进提供有效制度供给。如省人大常委会作出推进和保障桐庐县深化“最多跑一次”改革的决定，按照法定程序对有关地方性法规规定作出调整，就实施“一口受理”、告知承诺制、许可权委托、相对集中许可权等事项进行一次性授权。省政府制定修订《浙江省公共数据和电子政务管理办法》《浙江省建设项目环境保护管理办法》《浙江省市场中介机构管理办法》等规章，对电子材料法律效力、环境影响登记由审批制改为备案制、市场中介机构行为规范等问题作出进一步明确。全面开展与改革要求不相符的法规规章和行政规范性文件的清理工作，并对工商登记前置审批事项涉及的文件进行专项清理。仅2017年集中清理期间，全省就清理地方性法规57件、规章79件、规范性文件5747件，进一步扫除了阻碍“最多跑一次”改革的“绊脚石”和“制度藩篱”。

　　制法巩固改革成果。法作为制度化的构成物，具有使重大行政决策正当化、公开化、法定化，并赋予其国家强制力的功能。在“最多跑一次”改革倒逼“破法”的同时，进一步加强了“立法”顶层设计，努力引领改革向纵深推进。今年，我省将制定《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，力争将改革的实践成果转化为制度性成果，并在地方立法权限内积极寻求突破，努力为“最多跑一次”改革提供“法治利剑”，让改革跑得更加顺畅，跑出新的加速度。同时，在制定法规规章和行政规范性文件过程中，严把法制审核关，依法排除违法干预市场主体活动、违规设立审批前置事项、变相设立备案许可事项、增设审批环节和行政流程、不合理规定证明材料、人为设置数据共享障碍、推卸监管主体责任等与改革精神相悖的条款，从制度源头上杜绝行政管理环节边减边增、明减暗增的现象。

　　在改革中完善法治

　　“最多跑一次”改革是一场从理念、制度到作风的全方位深层次变革，是牵一发动全身的标志性、关联性、引领性改革，为建设法治浙江尤其是法治政府开拓了新的思路、提供了新的动能。

　　一是引领法治理念更新。“最多跑一次”改革的理念、方法、作风，蕴含了改革的普遍性规律，同样对法治建设也具有指导意义。比如，“最多跑一次”改革的人民群众价值取向与社会主义法治的人民性内在统一。建设法治政府必须与建设人民满意的服务型政府结合起来，坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，不断增强人民群众对于法治建设的“获得感”。实践证明，凡是“最多跑一次”改革搞得好的，法治政府建设考评的满意度也相应大幅提升。又如，“最多跑一次”改革坚持的系统思维和创新意识，有利于开拓法治政府建设的视野和格局。建设法治政府必须站在地方治理的高度，进行系统化改革和综合性施策，加强有效制度供给，创新政府治理方式，推进治理体系和治理能力现代化。再如，“最多跑一次”改革的问题导向和结果导向，同样体现了法治政府建设的方法论。建设法治政府必须牢牢抓住关键环节和突出问题，进行重点突破，务求工作实效。基于法治政府建设短板和关键在基层的认识，今年省政府制定实施《县乡法治政府建设行动计划(2018—2020年)》，系统谋划了九方面重点任务，力争通过三年努力，着力解决基层法治政府建设的不平衡不充分问题，培育一批基层法治政府建设的“最佳实践”。

　　二是撬动政府职能转变。“最多跑一次”改革确立了打造“审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、群众和企业获得感最强省份”的目标，其实质就是解决政府应该做什么、不能做什么以及更好发挥政府作用的问题，在价值取向上与建设职能科学、权责法定的法治政府是一致的。办事服务的“最多跑一次”体现了“简政放权”和“优化服务”，进一步厘清了政府与市场的边界，最大限度削减微观领域管理事务和具体审批事项，强化政府的公共服务职能，完善了现代政府职责体系。如省政府发布2017年版的《浙江省行政许可事项目录》，全省公告执行的行政许可事项进一步从2016年的516项减少到459项，其中省级执行的事项进一步减少到239项。咨询投诉的“一号响应”和执法监管“一次到位机制”体现的是“放管结合”，以“整体政府”概念对外，强化政府内部协作配合和扁平化管理，推动政府有效履行市场监管、社会管理、环境保护等职责，减少监管的重复、烦苛和自由裁量权，防止监管失职，也防止监管扰民。今年，“最多跑一次”改革将进一步深化拓展，全面涵盖所有行政权力事项、行政层级和公共服务机构，必然要求对政府职责进行全面审视和重构，并以地方机构改革为契机,进一步打通行政管理的“堵点”“痛点”，推动构建职责明确、依法行政的政府治理体系，努力建设有限政府、有为政府。

　　三是倒逼权力规范运行。“最多跑一次”改革是权力运行方式的革命，在构建透明、规范、高效的权力运行机制的同时，扎紧了依法行政的“制度笼子”，有利于建设执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。如“最多跑一次”改革在审批制度改革和“四张清单”编制的基础上，重新梳理办事事项，优化行政管理流程，通过减事项、减次数、减材料、减时间，进一步压缩由于程序繁琐、环节复杂造成的权力寻租空间，使得行政权力运行更加规范、顺畅。“最多跑一次”改革将“跑一次”作为最直观的评判标准，通过公开标准化办事事项和办事指南，加强政府内部考核监督，支持人大政协开展专项监督，自觉接受社会公众监督和司法监督，倒逼行政权力运行更加公正文明。“最多跑一次”改革以信息技术应用创新为支撑，组建大数据管理中心，打造集行政审批、便民服务、政务公开、效能监察等功能于一体的浙江政务服务网，建设行政权力网上运行系统和统一公告平台，进行网上晒权、行权、制权，对行政权力运行实现全程留痕、全程监控，使得行政权力运行更加高效透明，为打造智慧政府、阳光政府打下了坚实基础。

　　【作者为浙江省法制办主任】