未批先建满两年不处罚，不等于不问责

　　环保部近日公布的一纸文件，引起了不少关注和困惑。按照这份名为《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》的文件，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门不予行政处罚。对此，有学者担心，这可能导致“未批先建”违法行为进一步增加。

　　光看有关报道，确实会让人不解。“未批先建”类似行为在各地时有发生，可谓屡禁不止。所以相关文件的公布难免让人纳闷：难道只要两年内不被发现，违法的就变成合法的了，天底下怎么会有这么便宜的事情？其实，环保部出台这一文件是为了理顺与上位法以及修订后的《环保法》《环境影响评价法》等法律的关系，并不是为“未批先建”行为提供庇护。就说“满两年不处罚”这个说法吧，就是根据上位法《行政处罚法》规定而进行解释的。《行政处罚法》明确规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。大家都知道，下位法不能与上位法相抵触，所以环保部这么解释完全没有问题。

　　人们的担忧在于如果有地方刻意隐瞒“未批先建”，环保部门也同流合污，等到上级环保部门发现已经过了追溯期，该怎么办呢？这么做会不会让企业更加抱着侥幸心理，又是否会增加环保执法的寻租空间？

　　其实，这些担忧部分原因是出于误读，因为地方环保部门不作为、渎职，自有其他法规来约束，并不是在这一文件中没说就等于没有。何况，满两年不处罚的也只是“未批先建”行为，并不包括违反“三同时”（即环保措施或设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用）和竣工环保验收制度等违法行为。而可以肯定的是，只要是“未批先建”项目，往往都会存在上述违法行为。从这角度来讲，不是说只要“未批先建”满两年就万事大吉了。

　　只不过，有关文件没有把这层意思说清楚，也没有通过其他途径回应公众困惑，这才出现了上述误读。这里头的关键就是在梳理法规关系的同时，加强对方有关部门不作为、渎职行为的问责力度。在发布相关文件的同时，强调执法不松懈，也就成题中应有之义。否则的话，这岂不是有“两手都软”之嫌？

　　或许就是看到了舆论关注，环保部于2月24日又发布了《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》，要求各地对“未批先建”项目拉网式排查并依法查处。只是，相关文件涉及制度构建与日常执法问题，自然不能依靠专项执法排查问题，而应具有执法的持续性，这样才能根本缓解公众的担忧。