放宽无证无照经营应实行“清单式管理”

　　原标题：放宽无证无照经营应实行“清单式管理”

　　日前，国务院总理李克强签署国务院令，公布《无证无照经营查处办法》，自2017年10月1日起施行。《办法》共十九条，主要调整了无证无照经营的查处范围，明确了部门监管职责。《办法》规定以下两类经营活动不属于无证无照经营：在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动。（8月24日《人民日报》）

　　从市场监管的角度看，无照无证经营确实需要管理，但如果监管太严、用力过猛，也可能误伤好人，让那些困难群众的谋生手段难以施展，甚至影响他们的生存。因此，对于无照无证经营的监管，通过出台法规，划定允许无照无证经营的“势力范围”，就是一个良方。它一方面为权力的行使划出禁区，让权力不能在这个“圈”内逞能；同时也为经营者划出“保护区”，他们只要在这个区内就不必担惊受怕了。

　　“不属于无照无证经营活动范围”到底有多大？《办法》规定了上述两条。应该说，这两个方面的规定都是非常原则的叙述。最后的落实都需要结合本地实际；而最根本的问题在于，对于气象万千且千变万化的市场，到底哪些经营活动“不属于无照无证经营活动范围”，是需要逐个对照并且得出结论的。这里，执法者需要界定清楚辖区的经营活动的性质，才能准确执法；行政相对人也需要界定自己从事的经营活动，才能清楚自己是否属于“保护圈”的“良民”。而这样的时候，解释权似乎在执法部门、监管部门，这显然是不行的。因为我们要假定权力具有扩张性，他们总想把更多的对象纳入自己的监管范围。因此，对于“不属于无照无证经营活动范围”仅有原则规定还不够，需要更具体的经营行业或项目的名录，必须实行“清单式管理”。

　　从实践看，某些经营项目是否属于“不属于无照无证经营活动范围”，有时真的很难说清楚。几年前，甘肃省质监局发布了《甘肃省生产加工食品小作坊加工许可管理暂行办法》，根据该办法，加工油条、卖馒头都需要办行政许可证。该规定后来在“效能风暴行动”中被叫停。但是，后来国家出台的《食品安全法》第29条明文规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。”时至今日，对于加工油条、卖馒头要不要办照办证，还是缺乏标准答案。

　　所以我主张，要把“不属于无照无证经营活动范围”的原则性表达转变成“清单式管理”，到底哪些经营行业和项目可以不办照办证，出台一个项目清单。这个清单国家主管部门可以出，省里进行修订补充，最后县级人民政府再结合本地实际出台项目单，作为本地市场监管的依据。这其实有点像对实行政府定价的项目听证一样，由国家、省市逐级制定听证目录公布执行。此项目单还应该实行定期修订，而在修订之后出现的新项目，则一律采取从宽处理、允许无证无照的态度，到下一次修订予以确认或否认。有了这个项目单，经营者固然心中有数，更重要的是把执法者的自由裁量权关进笼子。