雾霾治理的国际经验

　　18世纪中叶第一次工业革命之后，工业发展的同时，大气污染随之加剧。到了第二次工业革命时期，煤和石油成为主要的能源，燃料燃烧造成的大气污染问题愈加突出，严重的大气污染事件接连发生。到了上世纪五六十年代，伴随着发达国家机动车拥有量迅速增加，氮氧化合物和碳氢化合物排放量迅速增长，空气中的氮氧化合物、有机污染物浓度也随之增长，成为大气污染的主要污染来源。在工业化过程中，煤炭和石油的燃烧，尤其是汽车业发达以后排放的汽车尾气造成一些发达国家严重的大气污染，而这些污染物质也正是我国目前雾霾产生的主要因素。由于这些发达国家和地区的工业发展的先驱性，在治理大气污染的过程中积累了大量的经验，可为我国大气污染治理，尤其是雾霾治理提供借鉴。

　　国外雾霾的成因分析

　　美国。在1943年的洛杉矶光化学烟雾事件中，人们起初认为是排放大量油气的油田和炼油厂造成了污染，但关闭后烟雾仍然大量存在。直到1952年，科学家斯米特才分析发现，导致雾霾的直接原因其实是汽车尾气排放。当时该市拥有约250万辆汽车，且数量急剧增加，每天排放大量的汽车尾气，导致大量碳氢化合物产生，它在太阳紫外光线照射下引起化学反应，形成了浅蓝色烟雾。再加上洛杉矶东、南、北三面群山环抱，西临太平洋的特殊地形，大气以下沉气流为主，极不利于污染物质的扩散，而且该地常年高温少雨，日照非常强，为光化学烟雾的形成创造了有利条件。

　　日本。1971年，日本东京也发生了与洛杉矶相似的光化学烟雾事件，据日本环保部门对东京几个重要的污染源排放的主要污染物进行的调查发现，汽车排放的CO、NOx和HC三种排放物大概占了总排放的80%。

　　英国。从19世纪到20世纪中后期，英国的空气污染主要源头始终是工业生产城市供电和居民取暖所产生的燃煤粉尘。英国居民习惯于使用燃煤烹调，壁炉取暖，特别是入冬以后煤炭使用量激增，加重了空气中燃煤粉浓度。加之英国处于温带海洋性气候带，气候潮湿，从东南方吹来的暖湿气流与岛屿上的冷空气相遇产生水雾，水分子与污染物凝结，形成雾霾。20世纪80年代后，传统的煤烟性污染状况基本解决。但随着汽车产业的发展和汽车成本的不断降低，汽车成为主要的交通工具，汽车尾气成为英国空气的主要污染物。

　　在能源结构中煤炭消耗占比方面，结合相关数据分析来看：日本在严重雾霾污染的1955年，煤耗占比高达能源消耗总量70.4%，到1965年煤耗占比就骤降到37%，之后总体趋于逐年减少；美国大概在1990年左右实现雾霾控制，当时煤耗占比仅为能源消耗总量的22.7%。

　　综上所述，无论是煤烟型污染还是汽车尾气型污染，都有地形、气候等客观因素，但同时更有能源消耗结构和经济发展阶段等具体背景。

　　国外雾霾治理的历史经验

　　美国雾霾治理的历史经验。一是依法治理。1955年，美国国会通过了联邦历史上第一部控制空气污染的法律《1955年空气污染控制法》。但是，在污染治理前期，在空气污染控制上占据主导地位的是各州和地方政府，后来随着空气污染造成的灾害和损失越来越大，联邦才认识到各州治理空气污染的不足，开始介入空气污染的治理，并通过1963年《清洁空气法》和1967年《空气质量法案》，1970年通过的《清洁空气法》修正案最终确定了联邦对空气污染治理的主导权，并建立了联邦层面的空气污染管理体制。1997年，美国环保署首次增加了将PM2.5作为全国环境空气质量标准的规定，并于2005年进一步修订了PM10和PM2.5的浓度限值。随着近地面臭氧和细颗粒物污染问题日渐突出，1999年出台了《区域雾法规》，要求各州制定相应的治理实施方案，截至2006年8月末，各州均已提交区域性霾污染治理目标进度和实施战略。2006年，美国环保局针对PM2.5标准进行了最新一次修订，并规定了24小时监测PM2.5浓度，进而获取最高浓度和年度浓度值。

　　二是成立专门区域环境治理机构进行统一管理，实行联防联控。1970年美国成立环保署，开始依法控制大气污染。由于空气的流动性，污染源与受害区域并不一致。为了实现跨地区合作应对空气污染，合理分摊治污费用，加利福尼亚州于1977年成立了南海岸区域空气质量管理区，在区域范围内建立起统一的管理机构。其主要通过立法、执法，采用强制执行手段和监控、技术改进等方式协调开展工作。此外，臭氧污染严重的东北部缅因州、弗吉尼亚州与哥伦比亚区联合建立了管理机构“臭氧传输协会”，制定了相关的减排标准并负责督促实施，效果较为显著。

　　三是设立空气质量研究中心。美国1955年设立了空气质量研究中心，根据地形和气候特点的不同，制定并使用了适用于不同地区空气污染状况的管理参数。

　　四是重点治理机动车废气的排放。洛杉矶将机动车排放的多种污染物纳入控制范围，包括道路机动车的尾气排放，非道路机动车的尾气排放等，其中尤其注重机动车的废气排放，美国环保总署制定了汽车尾气等微小颗粒物排放源的排放规范，要求汽车必须符合排放标准，力求减少废气的排放。

　　五是实时监测小颗粒物。美国对PM2.5的管理重点是立法规范、严密监控。环保署网站向公众公布当天空气质量指数和次日的预报数据，其中PM2.5参数每小时更新一次。公民还可以通过手机随时查询自己所在地的空气总体状况、实时状况、PM2.5值和臭氧监测数据等。

　　六是美国控制大气污染的有效手段还包括排污权交易和排污许可证制度。在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，允许排污权买卖，实现排污市场化，例如，南海岸区域空气质量管理区推出了RECLAIM空气污染排放交易机制。通过排污权交易实现对固定污染源的有效控制，从而达到减排污染物的目的。此外，还包括排污许可证制度，加州在这方面甚至实行比美国联邦更加严格的标准。

　　日本雾霾治理的历史经验。一是制定相关法律。1962年，日本实行了第一部空气污染控制法《煤烟控制法》来对二氧化硫污染进行遏制，但由于控制对象和范围有限，并没有发挥积极作用。1968年，日本制定《大气污染防治法》，且进行了多次修订，将指定区域范围扩大，对大气污染物排放控制实行浓度控制，鼓励修建高烟囱等。1970年，大幅度修改《大气污染防治法》，确定了对污染物二氧化硫和粉尘的控制，引入了总量控制。其中，1990年《大气污染防治法》的修改，丰富了环境影响评价和大气污染物排放总量控制的内容。1992年通过制定《指定区域机动车排放氮氧化物总量控制特别措施法》，将机动车排放的氮氧化物列入总量控制范围。2003年7月1日起施行的《排污费征收标准管理办法》更加强化了对这一制度的实施力度。

　　二是实施申报审查制度。在《大气污染防治法》和地方条例中，明确规定了事前申报审查和排放申报审查制度。事前申报审查制度，是指企业在新建或改建可能排放大气污染物的设施前，必须向政府环保部门进行事前申报，环保部门须在60天内对申报内容进行审查，必要时可进行现场调查。排放申报审查制度，是指企业必须对自身大气污染物排放数量和浓度自行监测，并向环保部门进行报告。一般是每年申报一次，由政府部门进行核实、汇总。

　　三是重点整治汽车尾气。日本政府依据相关法律规定，不同的机动车种类，采用了不同的排放标准、燃油标准，同时，通过完善整体交通管理等措施，降低机动车总体排放水平。2003年东京推出新规，要求汽车必须加装过滤器，并禁止不符合PM2.5排放标准的柴油发动机汽车驶入东京。

　　四是城市绿化。东京市政府规定，所有新建的大楼必须配有绿地，楼顶也必须采取绿化措施。东京的绿化用种树取代种草，在保证绿化面积的同时，对绿化体积也有要求，通过这样的绿化措施助力城市空气净化。

　　五是建立大气污染物监测系统。对包括PM2.5在内的各种大气污染物进行监测，实时发布监测数据。为了方便公众及时准确的了解到大气污染的实时情况，日本环境省于2003年设立了“大气污染物质广域监视系统”，由都道府县每小时提供一次各种污染物的监测数据，实时在网站公开，向手机发送相关信息并给出出行建议和注意事项。

　　英国雾霾治理的历史经验。英国是世界上最早实现工业化的国家，同时也是最早发生环境污染事件的国家。在污染治理前期，英国的污染主要是工业污染，其中以煤炭污染为主。英国通过严格的立法来遏制工业污染，先后通过了一系列法律治理大气污染，提高空气质量。在污染治理中期，尾气排放成为了污染的主要来源，对此，于1995年出台了《环境法》。其中针对汽车尾气排放制定了具体有可操作性的控制措施，并强制规定所有在英国出售的新车都必须加装催化器以减小氮氧化物的排放。该法规还规定交通流量大的区域必须设置固定监测站，对污染物质进行24小时不间断监测，对不能达到国家标准的区域进行重点整治。

　　英国于2001年在全国范围内实行了排污权交易。2003年，伦敦市政府开始对进入市中心的小汽车征收“拥堵费”，将征收所得费用全部用于改善伦敦的公交系统。多部门联合合作，建立监测站实时监控空气质量，及时公布测试结果等。2010年，为了实现大气PM2.5以及NO

　　的欧盟限值标准要求这个首要目标，伦敦发布了《2010年清洁空气：伦敦空气质量战略》，从更新车辆技术、加强管理以及加强设施维护和建设等方面制定了一个综合、全面、立体的交通治理措施。比如，为了遏制环境污染总量的增加采取积极措施调整产业结构，实现产业转型升级等。