胡鞍钢：五年规划为决胜全面小康保驾护航

　　改革开放以来，我国经济之所以能实现持续快速增长，一个重要原因就是我国具有实现国家战略目标的能力，这种能力反映了我国特有的集中力量办大事的社会主义制度优势。那么，我国是如何发挥集中力量办大事这一社会主义制度的优势呢？在国际社会，越来越多的人已经注意到五年规划是中国成功发展的一个秘诀，它可以集全国之智、举全国之力（人力、物力、财力）来办成全国之事。这一制度优势将保证我们如期全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标。

　　党的十六大报告提出了全面建设小康社会的奋斗目标，即在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。其中，国内生产总值到2020年比2000年翻两番，综合国力和国际竞争力明显增强。此后，根据党的十六届五中全会、十七届五中全会、十八届五中全会的建议，我国相继制定了“十一五”“十二五”“十三五”规划，并逐一有效实施。到2016年，我国已经提前4年实现了“国内生产总值到2020年比2000年翻两番”的目标，预计2017年将提前3年实现“人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番”的目标。对2016年执行情况的研究表明，“十三五”规划开局良好，实现第一个百年奋斗目标胜券在握。

　　那么，我国是怎样通过五年规划确保全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的呢？清华大学国情研究院团队参与了“十一五”“十二五”“十三五”规划的背景研究、独立评估和政策咨询全过程，见证了我国如何不断创新和完善独特的五年规划制度安排，如何通过五年规划一步步实现国家的战略目标。

　　不断提高决策的科学化、民主化、制度化水平。从五年规划的决策机制来看，我们已经形成了集思广益的科学决策机制，决策的科学化、民主化、制度化水平不断提高。目前，在五年规划的决策机制方面，不仅形成了中央政治局常委会、中央政治局会议、中央委员会全体会议讨论，全国政协等方面调查研究、积极参与，国务院主持制定，全国人大最终审议通过的制度化过程，而且形成了包括前期调查研究、中期论证建议、后期征求意见修改3个阶段、11个步骤的编制过程。在此过程中，参与咨询和建议的主体包括各民主党派、全国工商联、各人民团体以及专家学者，还通过征文和网站公开征集群众的意见建议，使得五年规划决策咨询的参与主体更加多元，编制专业化水平和质量不断提高。这是一个集思广益、形成共识、科学设计、民主决策、依法通过的决策过程，是具有中国特色的民主决策机制。

　　努力促进各执行环节彼此衔接、有效互动、形成合力。我国已经成功建立了世界上独一无二的发展规划体系。这个发展规划体系以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为国土空间规划的总控，以年度计划为重要抓手，其他规划协调配合，各级各类规划层次分明、定位清晰、功能互补、统一衔接。五年规划的创新之处是将指标分为预期性和约束性两类，其中预期性指标是国家期望的发展目标，旨在引导市场主体克服盲目性；约束性指标是中央政府对下属有关部门以及地方政府提出的工作要求，具有法律效力，必须通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保其实现。五年规划目标分解为国家年度计划目标，并根据形势变化与年度财政计划、项目计划相配套，这就使得五年规划的实施有了强有力的抓手。此外，中央通过专项规划和指导地方政府五年规划等方式引导和推动地方政府更好地实现国家的发展目标，同时通过目标分解和责任考核等手段促使地方政府完成公共服务、改善民生、资源环境等方面的目标。这在充分调动地方积极性的同时，也保障了国家目标的全面实现，使中央政府和地方政府形成了良性互动机制。同时，国务院有关部门加强对规划实施情况的跟踪分析，向全国人民代表大会及其常务委员会报告规划实施情况并接受监督检查。可见，五年规划的实施是一个包括国家治理、地方治理、市场治理、社会治理等在内的系统工程，是一个综合治理、协调治理、共同治理的过程，是具有中国特色的充分发挥“三手合力”（市场无形之手、政府有形之手、人民勤劳之手）的有效机制。

　　不断增强评估的独立性、专业性、时效性。从五年规划的评估机制来看，已逐步实现了评估制度化、程序规范化、主体多元化和结果应用化。在“十一五”规划实施过程中，我国首次建立中期评估制度，就规划实施情况提供中期评估报告，同时由第三方提供相关评估报告，正式提交全国人民代表大会常务委员会审议，并成为正式制度。“十三五”规划的评估已经由五年两次评估变为一年一监测评估，以推动五年规划目标的适时调整和按步推进。根据清华大学国情研究院的独立评估，我国五年规划的主要经济社会指标完成率在不断提高，国家治理能力明显增强。“十五”计划目标完成率为64.3%，其中经济结构、节能环保指标等未实现；“十一五”规划完成率达到86.4%，其中经济结构、研发投入指标等未实现；“十二五”规划完成率达到了96%，在24个量化指标中，仅有一个指标即研发投入占GDP比重没有达到预期目标。应当说，五年规划的决策、执行、实施、评估等环节在促进国家治理绩效大幅提升的同时，也有效提高了全社会的经济效益、社会效益、生态效益，最终体现为全国人民福祉的最大化。一个最典型的例子就是，“十二五”规划首次提出“人均预期寿命提高1岁”的目标，实际结果提高了1.51岁，相当于我国总健康人力资本增加了20.67亿人岁。

　　总之，五年规划是我国国家治理的重要制度和重要手段，能够最大限度地激发各类主体的积极性、主动性、创造性，使全党全国各族人民共同为实现“两个一百年”奋斗目标不懈努力。五年规划的决策、实施是中国特色社会主义制度的优势所在，它将中国共产党领导下的国家政治优势、社会主义制度优势、社会主义现代化道路优势有效转化成为经济优势、发展优势、竞争优势，为实现全面建成小康社会这一宏伟目标保驾护航，充分反映了我国国家治理体系和治理能力的现代化水平。

　　（作者为清华大学国情研究院院长）

　　（原标题《五年规划为决胜全面小康保驾护航》，原作者　胡鞍钢。编辑　吴晔）