思想者丨历代中央与地方事权财权关系

　　在中国历史上中央与地方事权与财权关系的协调始终是一个难题，其处理的好坏完全取决于皇帝的个人意志及中央与地方双方力量的博弈。从公元前21世纪大禹建国开始，中国的中央与地方事权与财权关系逐步形成。这一关系与国家体制紧紧联系在一起。夏商周时期，由部落联盟组成的夏代国家雏形向周代分封制过渡，形成了松散型的分权关系；从秦到清，中央集权的国家体制从确立到强化，形成了紧密型的事权与财权关系。

　　夏商周

　　由松散部落联盟组成的夏王朝，其中央与地方事权与财权的关系既不规范，也不紧密。事权上，夏王朝通过王权和神权结合起来实施统治，由夏后氏的同姓和异姓贵族充任各级官吏。作为同姓或异姓贵族，地方侯伯对中央王朝的义务，除应夏王之召参加盟会，参与重大军事行动和派员到中央供职外，最主要的便是向中央王朝缴纳一定数量的朝贡品。而侯伯领导下的地方政府，则以部落酋长的名义取得部落成员劳动所得的剩余产品，用于本部落的行政、司法、治安、水利和军事所需。由于联盟的松散性，组成国家的各部落，也有不纳税的典型，其中最为著名的抗税部落首领便是居住在今浙江德清一带的防风氏。甚至在大禹召开会议，亲自审计税收收入时，他仍然我行我素，既不补缴税收，也不出席会议。直到大禹三番五次派人催请，才姗姗来迟，但态度傲慢，藐视作为国家领导人的大禹。在这种情况下，大禹为振纲纪，不得不下令将防风氏当场处死。

　　到了商代，中央与地方的等级意识有所加强，建立了具有邦联性质的分封制。中央事权除了在直接统治区内进行行政管理和以国家名义进行军事行动外，还具有对诸侯拥有权力的认可权。而地方诸侯国则有向中央政府缴纳贡赋的义务。这与商王直接统治区内的农、畜、手工业的收入一起组成了中央财政收入。地方的事权和财权则由诸侯自行协调和确定，商王并不干预。

　　进入周代，等级制度更加明确，实行封邦建国，形成天下、国、家三个等级，中央与地方的关系比之商代更为紧密。由中央政府向诸侯授土授民，并举行相应仪式。获得分封的地方诸侯建国后，就有了牧民之权。其相应的义务是纳贡、朝觐和助征伐。而诸侯在自己的封域内，不但有着完整的行政、治安、水利、军事的事权和向百姓征税的财权，并且也有将采邑分封给卿大夫的权力。西周王朝为此建立了“内服”和“外服”的中央行政体制，“内服”指中央政府直接统治的王畿地区；“外服”就是地方，即“王畿”以外的四方诸侯。

　　春秋战国

　　进入春秋时期，随着生产力的发展，诸侯国实力大大增强，而中央政府由于“王畿”地域在不断的分封中日益缩小，财力也随之削弱。于是强大起来的地方诸侯无视中央政府的行政管理，纷纷发动战争，兼并弱小国家。自此，东周进入了战国时期。

　　战国时期，各诸侯国为赢得战争都纷纷进行变革，首先变革土地税，废除助法，即也称作藉法的力役地租，开始征收实物税。他们的变革延续了春秋时期鲁国“初税亩”的做法，不限土地占有量的多少，只以面积计取实物税。这一税制变化促成了土地制度从公有走向私有，“普天之下莫非王土”的井田制逐步被废除。随着税率的增加和土地面积的扩大，地方诸侯的财力也大为增强。与此同时，诸侯国自行兴修水利，发展农业的事权也随之确立并强化，形成了地方事权和财权的良性循环。

　　秦

　　公元前221年，秦始皇统一中国，废封建，行郡县，建立了中央集权制的国家，中央对地方的统治进入了更为直接的全新阶段。

　　秦全面整合了国家资源。在事权上，郡县地方官都由中央政府任命，俸禄也由国家财政开支，不再实行食邑制度。在军事上，改变了前代寓兵于农的制度，建立国家常备军，统筹建设国防工程，修筑抵御游牧民族入侵的万里长城。在交通水利上，统一规划建设水陆交通和大型水利工程，陆路交通建造以首都咸阳为中心的帝国公路——驰道；水路沟通水系，如开凿灵渠，沟通了长江与珠江两大水系；建造郑国渠等大型水利灌溉工程。统一度量衡，中央政府制定和发放标准的度量衡计量器具；统一文字，由丞相李斯书写小篆作为全国范本。

　　鉴于这一系列事权的集中，中央政府不得不采取强有力的措施集中财力。税制上，在全国范围内实行田租、口赋、力役的税收制度。财政上，不但实行高度集中的统收统支制度，还将国家财政和皇室财政分开。在中央政府中设置“治粟内史”和“少府”两个职官分别负责。“治粟内史”主管国家钱谷、租税的收入和支出；“少府”主管山海池泽之税，以供皇帝及皇室成员的私财之用。

　　此外，为了赈济灾民，弥补财政不足，秦始皇四年开始鬻爵，即公开出售虚爵，以增收入。秦代的地方事权主要是征税、民政、司法、治安、赈灾、小型水利建设等，如秦国时期的蜀郡太守李冰动员当地百姓所建的都江堰就属于地方性的水利工程。由于地方事权多，配套财力却有限，地方政府往往勉为其难。

　　汉

　　汉承秦制，秦始皇所开创的中央集权的行政体制和统收统支的财政体制在汉代有了进一步完善。

　　汉初管理国家财政的主官仍称“治粟内史”，后来曾改名为大农令、大司农、羲和、纳言，到东汉时则恢复“大司农”旧称。大司农管理整个国家的财政收支，并通过各级地方政府，征收各种赋税，如田租、口赋等，管理全国财政收入调度。皇室财政的收支则由少府和水衡都尉主管。

　　随着社会的进步，汉代中央政府比秦代有了更进一步的事权。首先是发展教育，建立从中央到地方的官学，中央的官学称“太学”。其次救灾也从临时性的卖爵赈灾发展到建立常平仓，实行制度性的赈灾制度。所谓常平仓，就是谷贱时购进，谷贵时卖出，既作为一项财政收入，又体现了中央行使赈灾救灾的行政职能。再次，为了加快中央政令的下达速度和满足官员出差的行旅需要，在全国各地的交通要道普遍建立了驿站。如今日浙江绍兴的兰亭最初就是汉代建立的驿站。同时，为了迎合富人当官的欲望，汉代中央政府将秦代的卖虚爵改变为卖实官。最后，为了确保中央财政收入不被地方所侵渔，建立了“上计”制度，并且多由贵族担任计相，以示权威。

　　西汉的地方政府负有行政、司法、治安、教育、赈灾等事权，其财力主要依靠地方留存来解决。中央与州郡的收入比例一般是4：6或5：5。当时的地方财政工作由郡太守总揽，太守下置属官，郡以下的财政由县令主掌，赋税征收则由乡啬夫负责。东汉末实行州郡县三级行政制度，改由州牧总揽财政。不管行政体制如何变化，县是最基本的行政单位，各县所征赋税收入按规定标准留存外，都要全部上交州郡，再由州郡核实汇总后，通过上计吏报大司农。

　　魏晋南北朝时期，中央与地方的事权与财权比较混乱。频繁的军事行动成了当时各国最主要的事权。南北朝时期中央政府增加了宗教和文化的事权，如笃信佛教的梁武帝四次舍身同泰寺(即今南京鸡鸣寺)，国家财政以三亿铜钱将其赎回，从而使佛寺拥有巨额资金，有了发展工商业的本钱。昭明太子也以国家财政的支持作为依托，广募人才，编就了著名的《昭明文选》。

　　隋唐

　　隋文帝建国之初，首先整顿国家机构，废除了北周的六官制度，恢复了汉魏以来的三省制度，同时确立六部(吏、户、礼、兵、刑、工)为政令发布机关。主管财政的户部在隋初为度支部，开皇三年曾改称民部。隋代的中央政府为了补充机关办公经费不足和解决官员福利问题，给各机关分配公廨田。同时由于朝廷增加了组织科举考试，选拔人才的事权，也增加了相应的中央财政支出。

　　唐承隋制，进一步完善了三省六部制。唐代中央政府增加了发展文化艺术的事权。如唐太宗应唐僧玄奘之请，建立了译经院，组织大批人才将梵文经书翻译成中文，从而使佛教进一步中国化，成为中国传统文化的组成部分。在唐代作为地方官的刺史、县令，对境内的财政工作负有重要职责，其中县令的责任尤其重要。州衙与县衙中设有管理财政事务的“专当官”户曹和仓曹，具体承办赋税的征纳、催收等事宜。县设县丞、县尉，通称为“县佐”，作为辅佐县令的助手，其重要职责之一是“收率课调”。县之下是“百户为里，五里为乡”的基层政权组织，职责之一是“催驱赋役”，这是负责财政工作的最低层胥吏。

　　安史之乱后，朝廷鉴于自身集权的削弱和地方分权的加强，只好将一部分税收和一部分财权划归地方，以换取地方对中央政府的政治支持。在税制上改变了前期的单一农业税收结构，采用以两税为代表的农业税与以榷盐为代表的商品税并重。唐朝中央与地方之间的财政关系由中央集权的统收统支的管理体制，逐渐演变为中央与地方两税三分的管理体制，即两税收入以州为单位划分为留州、送使、上供三个部分。

　　宋元

　　宋代开国皇帝赵匡胤汲取了唐朝财权和军权失控的教训，从开国起就十分注重中央集权。首先，通过“杯酒释兵权”将养兵、用兵之权全部集中到中央。同时他认为天下只有造反的百姓，没有造反的士兵。从而把募兵也作为赈灾的一项措施，称之为军赈。因此，宋代的养兵支出十分庞大。其次，宋代在中央设主管财政的三司，与主民的宰相、主兵的枢院并列为国家三大要务。它总揽盐铁、度支、户部三司，号称计省。在交通枢纽地区通过设立转运使来控制赋税的征收和转运，使中央政府有了足够的财力以保证其行使事权。

　　宋代地方行政由路、州(军)、县组成。中央政府不仅要求各级地方官员亲自过问税收收入，并且要求每月将所掌管的盐、酒曲、征商和地税等账目提供给三司，任期满后考校其优劣。宋太宗还命令三司考课各转运使和副使理财的政绩。宋仁宗更制定了较规范的三司考核各路转运司的五条具体内容。元丰改制后，三司为尚书省户部所取代。宋代的路并非一级行政集体，仅仅是派出机构，所以只有理财和监察的责任，没有其他地方政府完整的事权。

　　元王朝重视对鳏寡孤独的社会救助，把建立惠民药局、孤老院、养济院、收容难民作为中央政府的事权。同时，中央政府还开辟海上漕运，动员国家财力把航道并不畅通的京杭大运河基本修通。尽管当时由于没有攻克船闸技术解决河床水位落差，但毕竟为明代的全线贯通打下了基础。

　　元代由于在新占领区设置行中书省的行政机构来管理地方行政，从而使中国首次出现了省一级的建制，并沿袭至今。元代中央与地方的财政关系，总体上是重中央轻地方，通过聚财于省，实现财赋高度集中于中央，其中央与省的分配比例大致为7：3，可见省以下的路府州县财力少得可怜，难以与地方诸多的行政、司法、治安、赈济、教育等事权相匹配。

　　明清

　　明清时代作为中国封建社会的晚期，其中央与地方政府的事权和财权进入了一个新时期。

　　总体来看，中央政府事权主要包括八个方面。第一是军事，包括国防建设、养兵戍边，如明代从山海关到嘉峪关的大规模长城修建，清末的新式陆军和海军建立。第二是漕运，其干线是京杭大运河，清代为确保全线畅通还在京杭大运河的中段淮安设置了漕运总督；第三是大型水利工程建设，如清代在长江、黄河等大江大河设置专门的河道总督。第四是人才选拔和教育，中央政府开办国立大学——国子监，并负责组织举人、进士的科举考试，同时设置学术研究的翰林院为朝廷提供决策咨询。第五是皇室支出，包括皇宫、皇陵、皇家寺庙建设以及皇室的日常费用支出，如永乐年间为了迁都进行的大规模的北京皇宫建设以及此后的明十三陵、清东陵、西陵的建设。第六是中央国家机关的行政经费和官员俸禄。第七是祭祀，为确保王朝永固，不仅祭祀三山五岳、天地鬼神，还祭祀历代开国皇帝，如现存的北京历代帝王庙就是明王朝所建。第八是赏赐，为鼓励人们为朝廷建功立业，中国历代王朝都对建功立业者加以赏赐，明清时代也不例外，那些立有大功者都获得过赏赐，诸如明代的徐达、常遇春，清代的福全、福康安。

　　明清时代地方政府的事权有征税、教化、司法、劝农、赈灾、科举、办学、祭祀等八项。一是征税，由于明代开国皇帝朱元璋出身贫苦，深知元代让商人招标收税的“商包法”所带来的亡国的惨痛教训，改行“以良民治良民”的粮长制，随着粮长制从“永充制”走向“轮充制”，从“轮充制”又走向“朋充制”，最后不得不从明中叶到清代实行官收制。二是教化，宣讲皇帝谕旨，落实乡规民约，举办乡饮酒礼，树立忠孝榜样，落实恤孤养老。明清时期县有养济院，收容鳏寡孤独难以自存者，如明代著名奸相严嵩被废为庶人后，就沦落到杭州仁和县养济院，死后成了养济院的院神。三是司法，负责本辖区内的治安和刑狱案件管理。四是劝农，春耕动员和下乡劝农。五是赈灾，县设常平仓，市镇设义仓，乡村设社仓，负责落实蠲免、赈济、调粟、借贷、除害、安辑、抚恤、荒政等事宜。六是科举，组织童生进行秀才前期考试，组织宾兴，欢送监生等有资格赴省参加乡试的学子和迎接本县那些高中举人、进士者。七是兴办县学，培养人才。八是祭祀，不仅要祈雨祈晴，还要祈祷消灾。

　　明代财政实施中央集权制，地方与中央财政分割比例比较明确，或为3：7，或为2：8。清代中央与地方的财政体制分为二个阶段，太平天国起义以前的200余年为中央高度集权制；太平天国后的60年则由于地方势力的强大不得不被迫实行分税制。分税以后，事权也有了变化，原来由中央政府养兵的事权也随着镇压太平军的湘、淮军的出现而转变为地方的事权。与此配套的是地方有了征收商品通过税——厘金的财权。随着鸦片战争的爆发，富国强兵、开办近代工商业成了中国的当务之急。于是，地方督抚就有了洋务运动的事权，而与之配套的财权则随厘金征收范围的扩大而加强。

　　【作者为中国税务学会学术研究委员会副主任】