大调研丨绿色高质量发展的地方探索 ——泰顺县探索生态文明体制改革的成效、问题与对策

　　为了响应省委“大学习、大调研、大抓落实”主题实践活动号召，调研组于5月29日至6月1日，以加快生态文明体制改革、统筹推进美丽浙江建设为主题，深入样本县泰顺开展调研。其间，我们走访了泰顺塔头底温泉古村、云岚牧场、交垟土楼、廊桥文化园等生态产业项目，以及新城区、无区域生态移民区、石文化创意园、时尚体育小镇等生态转型发展平台。通过调研，我们对如何深化生态文明体制改革，打通“两山”转化渠道，解决泰顺等生态富裕县经济发展不平衡不充分问题，实现经济社会绿色高质量发展，有了一些新的启发和思考。

　　一、泰顺县在深化生态文明体制改革方面的探索与成效

　　泰顺面积1761.5平方公里，人口37.3万，县域生态环境优越，旅游资源丰富，文化底蕴深厚，是国家生态县、中国廊桥之乡、中国茶叶之乡、中国民间文化艺术之乡、中国黄腹角雉之乡。二十多年来，泰顺始终坚持生态立县，充分发挥生态优势、资源优势和后发优势，深入开展生态保护、生态移民、生态旅游、生态治理、生态机制等方面探索实践，走出一条生态化转型发展之路。

　　1.探索实践“生态保护”做法，高标准打造生态屏障。围绕“生态立县”发展战略，将生态文明建设的理念、原则、目标融入到规划当中，实现生态文明建设规划与县域总体规划、旅游总体规划、土地利用总体规划等“多规合一”；科学评估环境承载能力，合理确定各片区功能定位和发展方向，划定自然生态红线区和生态功能保障区总面积达1312.9平方公里，占县域总面积的74.5%。近年来，泰顺关停并转石材等高耗能高污染企业200多家，累计100多个投资总额约70亿元的招商引资项目，因环评问题被拒之门外。

　　2.探索实践“生态移民”模式，高标准拓展生态富民空间。出台避让搬迁“1+8”政策，整合地质灾害避让搬迁、农民异地搬迁、农村危旧房改造等政策资源，创新推行生态大搬迁，促成人口、产业、资源向县城和中心镇集聚，有效减轻偏远山区自然保护区、水源涵养区等的生态环境压力。2017年完成搬迁安置6526户、20257人。同时，将大量农村存量建设用地统一实施复垦，仅宅基地整治可复垦耕地1360亩，可腾挪出规划空间和耕地占补指标1000多亩，有效破解旅游开发、交通建设等重大项目落地规划空间不足、耕地占补不平衡等问题，实现生态保护与可持续发展的双赢。

　　3.探索实践“生态旅游”业态，高标准构建生态产业体系。围绕“全域大景区”的定位，深入开展“全域旅游示范县”创建，形成以县城中心城区为核心、以“廊桥氡泉”“乌岩岭飞云湖”为特色的产业片，打造廊氡国家级旅游度假区，实现平台集聚、产业集群、要素集约。近年来，泰顺游客接待数量、旅游综合产值，年均增长都在20%以上，2018年成功签约投资额166亿元的华东大峡谷国际旅游度假区项目。

　　4.探索实践“生态治理”方式，高标准改善人居环境。坚持把解决突出生态环境问题作为民生优先领域，全面落实“水十条”，不断加强森林生态管控治理，重点推进污染防治攻坚，统筹“五水共治”“三改一拆”“大拆大整”“四边三化”“两路两侧”等政策资源，落实农村人居环境提升三年行动，联动推进城乡环境“三级共建”，实现全县19个乡镇21个水质监测点位全覆盖，重要江河水功能区、县界河流交接断面、城镇供水水源地水质等达标率均为100%，在全省率先实现国家生态乡镇全覆盖，创成国家生态县、省级森林城市、全国首批“碳汇城市”。

　　5.探索实践“生态机制”保障，高标准推进要素生态化配置改革。在全省取消对26县GDP考核之后，泰顺紧密结合国家试点和自身实际，创新出台以环境改善为核心、生态贡献为标尺、要素分配为动力的要素生态化配置综合改革。坚持以生态发展优先，按照分类乡镇生态化考核结果的不同档次，实行资源要素的差异化分配，形成“竞争促绩效、绩效分资金”的要素资源使用管理良性循环。

　　二、泰顺等山区县在深化生态文明体制改革中面临的问题和挑战

　　1.省市考绩指挥棒生态功能定位导向不够鲜明。虽然省市对山区考绩偏向于生态指标，但经济指标仍然占有相当比重，山区县政府为了取得靠前的考核等次，未能专注于生态保护工作，有时甚至存在先放一放、让路于经济发展的想法。

　　2.生态文明体制改革配套资金不足。为了守护青山绿水，泰顺等山区县摒弃传统工业，致使财政税源减少、财政收入增长缓慢，难以满足日益增长的生态保护投入。同时，治水治气治污等生态项目投入大、见效慢、回报周期长，社会参与的积极性普遍不高。

　　3.生态文明体制改革空间制约明显。山区县承载着生态屏障和水源地保护的重大责任，项目建设受生态红线等要素制约，导致产业准入门槛高、选择范围窄；同时，在推进生态项目落地上，因建设用地指标少、申报周期长、审批困难，存在重大招商项目等土地不足的现象。

　　4.生态产业发展水平低、集聚度差。山区县城镇规模小、城镇化水平低、基础设施薄弱，生产要素集聚度不高，资源共享性弱，产业层次低，特色产业优势不明显，难以形成较大的生产园区，集聚效应不明显。

　　5.生态项目建设管理水平有待提高。政府项目业主存在项目规划不专、管理能力不足，难以实现集约化、精细化管理，导致生态项目存在变更多、超概算等问题；同时，对施工企业资质调查不全，缺乏负面因素预判力，导致生态项目建设屡屡受阻，建设资金绩效难以实现最大化。

　　三、深化生态文明体制改革推进“两山”高质量转化的对策建议

　　1.更加突出生态文明建设考核导向。对重点生态功能区，要进一步加大生态建设、生态保护、生态惠民等可持续发展指标的考核分值比重，逐步淡化经济类指标考核；同时提高单位生态指标奖补额度，让考核导向更加精准、更加科学，让重点生态功能区更加集中精力投身生态建设和保护，实现生态建设“强项更强、优势更优”。

　　2.完善生态效益补偿激励政策。按照“谁受益、谁补偿”原则，进一步完善绿色奖补机制，对生态保护、水源保护等重点区域实行特殊的扶持政策，从政策、项目、资金等方面给予适当倾斜，从而形成在发展中保护、保护中发展的良性循环。

　　3.支持发展“飞地经济”模式。“飞地经济”作为山海协作创新载体，是生态补偿的有益补充。建议充分借鉴“金磐”和“丽景”模式，加强顶层设计，加大用地、税收奖补等政策支持，鼓励限制开发区域和重点开发区域开展资源共享、优势互补、互利共赢的“飞地经济”合作，助推山区县经济社会发展和生态文明建设。

　　4.加大生态产业扶持力度。根据各区县不同的地域产业优势，实行差异化扶持政策，促进全域旅游、现代农业等地方产业进入快速发展通道，促进山区绿色转型发展；同时，加大扶智力度，建立“院士”“专家”工作站，实行有目标性的靶向式、订单式选派，精准匹配生态产业与人才，培训地方产业人才，弥补山区人才短板。

　　5.积极借鉴推广基层生态文明体制改革创新。近两年来，泰顺在“要素生态化综合配置改革”“生态大搬迁长效机制改革”的探索实践上，均取得了良好成效，有力推动县域生态文明建设，实现人与自然和谐共生、经济发展与生态保护协调发展，也为要素资源缺乏、经济基础薄弱、生态保护责任重的山区县提供了较好的借鉴范本，建议充分吸纳泰顺的特色改革经验，适时列入省级改革试点，形成经验并在全省推广。

　　6.激发山区县干部群众内生发展动力。重点抓住干部这个关键少数，全面建立“以实干论英雄、以克难攻坚选英雄”用人导向，制定科学有效的考绩法，倒逼干部争当“改革型”“担当型”干部，推动思想大解放、作风大转变、执行力大提升，为实现绿色高质量发展集聚强大内生动力。

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