学思践悟丨“票决制”的探索创新和实践价值

　　“民生实事项目人大代表票决制”，是指政府在广泛征求人民群众意见建议的基础上提出民生实事候选项目，经同级人大代表在本级人民代表大会会议期间以投票表决方式差额决定正式项目，交由政府组织实施，并接受代表和人民群众监督的制度。票决制最早于2008年在宁海县两个乡镇探索实行，随后该县在乡镇一级全部推开，2012年起在县本级实施，省内不少地方也借鉴实行。2017年，浙江省委、省人大在总结各地实践经验的基础上出台相关文件，全面推行票决制工作。今年浙江11个设区市、89个县（市、区）、907个乡镇人代会上都实施了票决制，实现市县乡层面全覆盖，票决通过项目6575个，累计投资额达3332亿元，“盆景”已经成为亮丽的“风景”。

　　一、票决制是以人民为中心的发展思想在浙江的生动实践

　　习近平总书记指出，以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。以人民为中心，蕴含着发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的施政理念，回答了为谁发展、为何发展、怎样发展的问题。浙江是中国革命红船的启航地，是改革开放的先行地，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地，践行以人民为中心的发展思想，民主政治建设领域也要敢为人先、创新载体、善作善成，顺应人民群众对美好生活的向往，提高人民群众的获得感和满意度。

　　追溯票决制的渊源，就是发端于习近平同志在浙江工作时提出的“为民办实事”长效机制。浙江历届党委、政府高度重视保障改善民生工作。“为民办实事”长效机制是习近平同志在浙江工作期间提议并主持建立的。2004年10月，浙江省委、省政府在总结实践经验的基础上，制定出台《关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见》，比较系统地提出了涵盖社会保障、医疗卫生、生态环境、科教文化等十个方面重点领域的实事内容，并建立民情反映、民主决策、责任落实、督查考核等一系列工作机制，使为民办实事工作制度化、规范化。习近平同志多次指出，为民办实事，重在落实，贵在坚持。要把群众的呼声作为第一信号，问需于民、问计于民、问情于民，做到让人民群众参与，让人民群众做主，让人民群众受益，让人民群众满意。

　　可以说，票决制就是“为民办实事”长效机制的升级版。票决制实施分为征集、初定，审议、票决，监督、评估三个阶段六个环节，由政府主导项目征集，通过人大途径征集的代表意见建议最终归集到政府。政府筛选形成候选项目，经过党委常委会、人大常委会讨论审议后，提交同级人民代表大会。经代表审议和票决后确定正式项目，由政府组织实施，人大常委会组织代表开展视察、检查等活动，年中听取项目进展情况，年终开展绩效评估和满意度测评，形成一个闭环。在“为民办实事”长效机制的基础上创新推动票决制工作，拓展了社会主体的参与面，让党委、人大、政府和社会各界都充分参与其中，为党委、政府科学民主决策和管理公共事务搭建了制度载体，为人民群众参与重大决策与民主监督提供了科学路径，使改革发展成果更多更公平惠及群众。

　　理解票决制的核心要义，就是满足人民日益增长的美好生活需要。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要，不再局限于物质文化方面，而且对民主、法治、公平、正义、安全、环境等各方面都提出了更高的要求。浙江多年来坚持共享发展理念，各级财政新增财力的三分之二以上必须直接用于解决民生问题，这就要求不仅要把“蛋糕”做大，而且要把“蛋糕”分好，把解决民生的钱用足用好、用在刀刃上。

　　“群众想什么，我们就干什么”。虽然票决项目只是政府财政投入民生领域的一部分，但“钱怎么花、花在哪里最紧要”还是应该由人民群众说了算。特别要抓住群众关切的“关键小事”，通过代表票决充分吸收人民群众的意见建议，使民生实事项目原先由“政府部门自己定自己办”转变为“群众提、代表决、政府办、人大评”，实现政府决策与群众需求的精准对接、高度融合，真正把人民群众所需、所盼、所忧之事办好，更加广泛、更多层次地满足人民群众的美好生活需要，使群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

　　把握票决制的实现路径，就是以人民民主的方式实现善治。“人民民主是社会主义的生命”。党的十九大报告提出，要坚持人民当家作主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。票决制巧妙地将民生实事项目的选定、决议、监督、评价等诸多环节引入到人民代表大会制度轨道上来，充分发挥人民代表大会这一民主主渠道作用，是以“看得见、摸得着、可参与”的方式诠释最广泛、最真实、最管用的社会主义民主真谛。票决制既有国家权力机关实行票决民主的内涵，又兼容社会主义协商民主的优势，把票决结果的刚性与协商过程的柔性很好地结合起来，从而扩大公民有序政治参与，实现由“为民做主”向“由民做主”转变。

　　从项目的征集、初定，到代表审议、票决，再到项目实施的监督、评估，人大代表自始至终参与其中；人民群众通过人大代表会前走访、参与意见征集、公告票决结果、公示项目进展情况，增进对民生实事的知晓度和参与度，有助于形成政府、干部和群众同心合力、创业干事的良好氛围。宁海县力洋镇在探索之初，将一条长8公里、横穿4个行政村和13个自然村、投资7000多万元的西仓公路列为票决的民生实事，不少人大代表和村民自发踊跃捐款100多万元，沿线土地全部由村集体无偿提供，节约资金120多万元，票决后不久很快修成，整个征地施工全程无障碍。实践证明，经票决的项目群众认可度高、参与面广、项目推进顺利，真正使民生实事项目成为民生工程、民心工程、和谐工程。

　　二、票决制是综合行使人大职权、规范代表履职的有效载体

　　党的十九大报告提出，要健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。票决制始终立足于人大法定职能，把行使决定权和监督权有机结合起来，充分发挥人大代表作用，是新时代健全人民当家作主制度体系的有益探索，是做实人大决定工作、做深监督工作、做活代表工作的重要抓手。

　　票决制以人大行使决定权的方式赋予民生实事项目以法定效力。中央明确要求，各级人大要从实际出发，讨论决定属于本行政区域内的加强民主法治建设的重大举措以及城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目等重大事项。浙江省委近年来在多个文件中要求加大票决制工作的推广力度。《浙江省乡镇人民代表大会工作条例》也对乡镇人大实行民生实事工程票决制作出明确规定。可见，推行票决制工作政策明确、于法有据。从票决制工作的本质属性看，它首先是人大行使重大事项讨论决定权的一种形式，对政府拟实施的重大民生工程以票决形成决议决定的方式予以确认，赋予相应的法定效力，具有政府和社会一体遵循、确保项目得到实施的强制性和约束力。

　　票决制很好地解决了人大决定权相对弱化、使用频率过低、范围过于宽泛等矛盾，使人大决定重大事项更加实体化、具体化，突出了对政府承诺事项的执行力约束。当然，票决不是简单非此即彼的排斥关系，票决制体现的是“好中选优”的理念，因票而“决”，但不能简单地因票而“否”。

　　票决制强化了人大依法监督、精准监督、有效监督的权威性。人大制度的设计原则和基本要求，就是一切国家机关和工作人员都要受到制约和监督。票决制名为票决，然而票决出民生实事只是程序上完成项目确定，要真正落地见效必须发挥好人大的监督职能作用，重中之重是做好“实施篇”的文章。坚持“把好事办实、把实事办好”的目标导向，立足于强化人大对政府权力运行的监督制约，赋予人大监督更加丰富的法治内涵、实践价值和社会效应，避免那些华而不实、劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”。坚持督要督准、督有力度的效果导向，把握好人大监督覆盖面广与监督力量有限的矛盾，正视现有力量难以覆盖所有政府性投资项目的现实，选取重大民生实事开展监督以缩小监督管径，以小博大，精准发力，可以达到“四两拨千斤”之功效。

　　同时，民生实事项目是计划预算的重要组成部分，通过对票决项目的跟踪监督，抓住群众关切深化财政预决算审查监督，强化政府性资金的使用绩效管理，突出人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的工作导向，拓宽人大代表和人民群众参与管好“钱袋子”的途径，让有限的财力发挥出更好的社会效益。有钱多干事，没钱巧办事，尽量少花钱、多办事。可见民生实事不一定都选取那些投资量大的建设工程，要坚持尽力而为、量力而行，一些群众普遍关心的带有管理性质的事项也要积极关注。如有的县把综合治理城区交通拥堵列为民生实事，为解决停车难、乱占道问题，推动相关部门划定公共车位，疏通商户占道经营，花钱不多但百姓受益，实施效果较好。

　　票决制有效激发了人大代表依法履职、主动履职、常态化履职的热情。人大代表是人民代表大会的主体，也是推动票决制的主体力量。代表能否持续积极参与票决制工作是票决制取得成效的重要基础，也是评价票决制工作的重要标准。通过票决前的广泛征集、票决中的充分审议、票决后的跟踪监督，人大代表发挥着密切联系人民群众的优势作用，在政府与群众之间架起桥梁纽带，扩大了人民群众对民生实事的参与，提高了人民群众对代表履职的认可度。

　　票决制也为代表闭会期间有效履职搭建了平台，使代表活动有了实质性载体，人大代表更加自觉主动当好项目的“调研员”“监督员”“宣传员”，履职方式由“虚”转“实”，代表履职热情进一步激发。项目票决后，各地人大常委会及专委会牵头，实行“一季一督查、半年一报告、一年一测评”，同时根据项目将人大代表分成若干代表小组，逐项对口监督，通过定期听取汇报、实地视察、督促检查等方式，结合提出代表建议和批评意见，及时向政府有关部门反映实施情况，实现项目“事事有监督”，进度“步步有标准”，代表“人人有任务”，凝聚社会各界共同推进民生实事的强大合力。

　　三、票决制是坚持三者有机统一、完善基层治理体系的重要平台

　　党的十九大报告提出，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。基层的实践表明，发挥人民代表大会制度作为坚持三者有机统一的根本政治制度的优势作用，必须不断创新载体、优化平台、拓宽渠道，与时俱进推动人民代表大会制度在基层的实践创新和深化落实。票决制正是承载着这样的功能，把三者有机统一于基层民主政治实践，不断完善基层民主制度，推进基层治理体系和治理能力现代化。

　　以坚持党的领导为根本确保票决制工作方向。加强党的集中统一领导，是做好票决制工作的根本保证。从各地实践看，建立党委统筹协调、人大监督推动、政府组织实施的工作机制，对于推进票决制顺利实施具有重要的牵引作用。党委要把票决制工作纳入重要议事日程，经常听取人大、政府及有关部门实施情况汇报，全面统筹、全程把关，及时解决票决制实施中遇到的重大问题。大部分市县乡成立由党委牵头，人大、政府及相关部门参与的领导小组，加强沟通协调和工作落实，从体制机制上确保在党委的领导下开展票决制工作。实践证明，推进票决制工作必须坚持党的领导，发挥好党委统揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导贯彻落实到票决制实施的全过程各方面，才能保证票决制工作的正确方向。

　　以共建共治共享为导向深化票决制工作。票决制依托人民代表大会制度平台，发挥人大代表和人民群众在民主协商、民主决策、民主管理、民主监督方面的作用，实现政府治理和社会参与、群众自治的良性互动。发挥票决制这一基层民主实践载体优势作用，一方面，必须加大对票决制工作的宣传发动，让更多人大代表和人民群众参与项目选定和实施监督，保证人民在日常政治生活中享有广泛持续深入参与的权利。另一方面，基层人大要围绕民生实事开好每年人代会和组织闭会期间代表活动，把决定和监督工作做深做实，集中精力履行法定职责。随着城市化进程的不断推进，乡镇改为街道的比例不断提高，如何在街道层面推行民生实事项目实施显得尤为迫切。要加快总结提炼各地街道的经验做法，完善制度规范，弥补街道一级没有人民代表大会的缺陷，扩大街道居民的民主参与途径，把民生实事在街道层面办实办好。实践证明，随着社会治理重心向基层下移，票决制作为县乡治理模式创新的探索实践，在建立多元主体合作、多种方式并举、多类资源联动的共治体系，打造共建共治共享的社会治理格局中，发挥着越来越重要的作用。

　　以提升基层治理法治化水平为目标进一步拓展票决制工作的实践内涵。基层治理是国家治理的基石，推进基层治理现代化的显著特征就是实现依法治理，构建权力分配合理、职责清晰明确、高效协调运行的基层权力运行机制。票决制贯穿了党委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理念，用法治思维构建新型的基层治理体系，用法治方式规范基层治理主体之间的关系，使党委、人大、政府的角色定位更加明确，职责边界和事权划分更加清晰，有利于解决基层治理主体“缺位”“越位”“错位”的问题。在发挥票决制功效、盯紧民生“关键小事”的同时，要密切关注基层执法不作为、乱作为等现象，加强对宪法和法律法规实施情况的监督，特别是基层人大和代表要及时反映法律法规实施中遇到的问题，推动法律法规修改完善，维护法制统一。实践证明，法治是实现基层治理的有效方式和努力方向，推进票决制实施也必须把握好“依法”二字，只有坚持在法治的轨道上进行，才能保持票决制工作的持久生命力。

　　【作者单位：省人大常委会】