难题亟待破解 事业单位改革还需蹄疾步稳推进

　　事业单位是我国社会主义现代化建设的重要力量。习近平总书记在党的十九大报告中强调，要“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”。新一轮党和国家机构改革就事业单位改革作出了新的部署。新时代，事业单位改革将进入披荆斩棘、加速推进的关键阶段，努力破解长期以来形成的政事不分、体制不顺、定位不准等问题。

　　一、事业单位改革进入关键期

　　事业单位改革推进历时已久，虽前期进展相对缓慢，但改革一直在路上，并未停歇。浙江省人事管理、收入分配、产权制度、编制分类改革等都走在全国前列，2011年以来按照1+9的文件纲领稳步推进，且有加速之势。

　　事业单位改革正进入关键期。一方面，事业单位改革进入倒排时间的“攻坚期”。中央要求，新一轮机构改革明年3月底前完成，分类改革在2020年前完成。浙委发〔2018〕1号文件公布了深化“最多跑一次”重点领域改革的意见，要求统筹事业单位改革，提出“推进行政职能类事业单位改革、加快生产经营类转企、支持民办事业单位发展、加强公益类事业单位管理、推动政府购买服务”五项改革内容。另一方面，改革进入动真格“深水区”。如果说，上一阶段改革围绕规范内部管理，未涉及根本，那么，现阶段改革则触及事业单位撤并重组，事关单位性质根本性改变，可谓打破“铁饭碗”，对事业单位人员心理冲击极大。

　　针对事业单位人员众多、分类多样，情况复杂、管理不一等特点，我省深化事业单位改革必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，努力寻求改革的最大公约数。

　　二、事业单位改革亟待破解三大难题

　　难题一：财政分类保障政策与政府购买服务分类施策不一致。中发〔2011〕5号文件指出，“对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。”换言之，公益一类事业单位应当由财政全额保障，公益二类则实行财政适当补助。然而事实远非如此，截至2017年底，省本级事业单位554家，从业人员约8万人，但财政全额保障公益一类事业单位仅2000余人，这是一个极低的比例，仅占2.5%，全省情况大抵相当。财政分类和编办分类的不对等，这一现象在全国各省市乃至中央部委都普遍存在。

　　2016年底，财政部、中央编办出台《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，明确不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务；公益二类事业单位则推进政府购买服务改革，从养人到办事转变。我省在年初也出台了实施方案（浙财综〔2018〕1号文件），基本和中央精神保持一致，其他省市亦如此。

　　政府购买服务改革的分类施策和2011年分类改革的文件精神高度契合，但对财政适当补助公益一类事业单位却是“重重一击”，既不能承接业务，财政保障比例又低，公益一类转二类的条件和流程又不清晰，这类事业单位的改革预期很不稳定。财政和编办分类的错位有其历史因素，但在改革中不增加额外支出，逐步实现减员增效是基本原则，如何既尊重历史，又形成相对合理的解决方案，此乃难题之一。

　　难题二：主管部门管理权限与事业单位法人自主权界限不清晰。第一，在“放管服”改革持续推进背景下，事业单位行政主管部门积极探索有效的改革方式，但放权不等于放任、管理不等于管死、服务不等于妥协，如何妥善处理三者之间矛盾需要破题。

　　第二，省委省政府直属事业单位法人自主权行使较为充分，但部门所属事业单位法人自主权和主管部门管理权界限并不明确，再加上事业单位执行政策基本参照机关（工资、人事、职称等除外），执行起来模棱两可，主管部门和事业单位都很困惑，管或者不管，什么该管，什么不该管，各地各单位标准不一，既有“什么都要管的家长制”，也有“什么都不肯管的甩手掌柜”，还有“既想要全面掌握情况又不敢轻易对报批事项表态的谨慎派”。

　　第三，部门所属社科类研究机构能否执行科研单位改革政策并不明确。事业单位自身认为应认可其科研机构身份，并执行相对宽松政策；主管部门则要求履行出资人职责，即使在“放管服”改革背景下，主管部门亦强调加强日常管理。为此，如何明确主管部门的管理界限和管理重点，明晰部门所属科研机构的定位，此乃难题之二。

　　难题三：部分单位双轨制运行可能导致改革碎片化。部分单位实施双轨制运行，同一单位内部存在两种身份，实施两套管理体制。主要体现在两方面：一是基层在机关工作的混岗事业人员，据统计，我省基层75%为学校医院事业人员，剩下25%的事业人员有80%混岗在行政机关，乡镇这个比例几乎达到100%；二是党校和社会主义学院系统，省级及以下党校和社会主义学院，单位是参公单位，管理人员属于参公人员，但任课老师还是事业身份。如何在改革中妥善解决双轨制运行带来的系列问题，此乃难题之三。

　　三、事业单位改革还需蹄疾步稳推进

　　改革路径科学与否，直接决定改革的成败。事业单位改革是一个复杂的系统工程，涉及管理体制、机构编制、财政投入等方方面面，建议我省将事业单位改革放在一个盘子里整体考虑，设计出一个切实可行的改革路径。

　　新一轮机构改革：侧重点应是事业单位职责的谋划及重新定位，条件合适地区，可对事业单位“三定”方案重新核定。事业单位改革的目标是提供更多的公益服务，这和机关同一职责由一个单位负责不同，不宜简单“合并同类项”。事实上，强调机构编制“法定化”是这一轮机构改革的重要特征之一，而明确事业单位主要职责，是一个单位生存发展的重要前提。建议根据新时代需求、单位自身发展实际以及主管部门要求，重新梳理明确单位的“三定”方案，报机构编制部门审批，并根据最新的“三定”方案，推行对事业单位的后续分类改革，以此解决部门分类和政府购买服务不一致问题。要允许一些规模较大、经营状况较好或者市场竞争力强的财政适当补助单位，在改革推进中从公益一类自主选择变更为公益二类。虽然这项工作工作量很大，但更符合实际情况，也可为后续改革打下坚实基础。

　　事业单位分类改革：严格把握公益一类事业单位的“门槛”，建议将我省公益一类事业单位具体明确归类为“两大类四个方面”。两大类是指，社会公益服务类事业单位和机关保障公益服务类事业单位；四个方面是指，一是公办基础义务教育类事业单位，即公办中小学；二是公共卫生机构，即疾病控制机构、妇幼保健机构、慢性病防治机构、社区卫生服务机构和公共卫生研究机构；三是为主管部门提供专业支撑对口服务的事业单位，主要提供机关公益服务；四是各类科研机构，包括政府直属的农科院、社科院，部门所属各类自然科学、社会科学研究机构，同时为机关和社会提供公益服务。其他事业单位不应再确定为公益一类事业单位。

　　深化公益类事业单位改革：做好公益一类和二类的差异化管理工作，特别是要加强公益一类单位的改革配套。目前省财政厅已针对科研院所作出政策调整，适当提高保障比例，但这只是针对科研机构的特殊优惠政策，只能解决部分差额类事业单位财政保障缺口，非长远之计。建议重点针对上述两大类四个方面的公益一类事业单位，加强财政保障能力。要重点谋划公益类事业单位的差异化管理政策，未雨绸缪，进一步研究好公益二类事业单位转企改革工作等。

　　【作者单位：浙江省发展和改革研究所　省人力资源和社会保障厅】