彰显地方特色 着力破解旧村改造难题

　　加快旧村改造是实施乡村振兴战略的重要内容，也是开展农村人居环境整治三年行动的必然要求。按照省委“大学习大调研大抓落实”活动部署，目前针对全区农民建房呼声强烈这一问题，我率调研组先后前往29个村进行蹲点调研，通过对实际情况和具体问题的排摸梳理，就如何破解旧村改造的难题作了一些研究和思考。

　　一、现状和问题

　　奉化拥有353个行政村，其中既有城郊村、城中村，也有山区村、平原村、沿海村，自然资源禀赋总体较好。就农村面貌来说，尽管近年来乡村“美丽指数”普遍有所提升，但有农村无新房、有新房无新村、有新村无新貌等现象仍然存在，与周边县市区还有一定差距，主要呈现出以下几个特点：

　　一是村庄改造稳步推进，但总体进展滞缓。近年来，奉化不断加大旧村改造力度，2009年启动农房“两改”，2016年出台农房建设实施意见，建成农居小区41个，建筑面积280余万平方米，涌现出滕头、金峨、朱家店等一批改造样板示范村。但从调研情况看，旧村改造进度总体较慢，批不了、管不住、退不出、流不动等问题仍然存在。迄今，农房建设16个试点村，仅办证779本8.7万平方米，整村改造完成率不到2%。长此以往，不少农村有可能陷入“房子住不了、人口留不下、经济上不去”的怪圈。

　　二是农房解危有效推进，但存量危旧房较多。近年来，奉化大力实施农村危旧房改造工程，共完成335个村1675万平方米农房的安全排查、建档和鉴定工作，202户困难户的危房改造完成。但从调研情况看，几乎每个村都有农房年久失修、破旧不堪的现象。经排查，全区尚有疑似危房2.29万户，占农户总户数的17.5%，面积200余万平方米，占住宅总面积的11.9%，基本都是上世纪建造，建筑规模小、安全性差。农民群众要求改善居住条件的愿望和呼声十分强烈。

　　三是农村资源加快盘活，但实际利用率不高。近年来，奉化通过城乡土地增减挂钩、土地综合整治等方式，不断加大农村资源盘活力度。2017年，完成垦造耕地项目34个，建成标准农田548.1亩，申请使用增减挂钩指标复耕255亩，新增土地流转面积3100亩。比如，长汀等一些城中村通过整村拆迁，土地价值得到充分挖掘；岩头等一些山区村通过发展乡村旅游，自然资源得到有效盘活。但从调研情况看，奉化不少农村的资产资源效益还没有充分发挥，特别是溪口、大堰、尚田等镇的一些山区偏远村，还有大量农房、宅基地常年被闲置，资源盘活利用的空间还很大。

　　二、原因分析

　　一是思想认识浅。从政府层面看，“重城市轻农村” “重环境轻人居”的思想在一定程度上仍然存在，甚至有人担心放开农房政策，会影响城市房地产市场发展。从村级层面看，部分村干部视野不够开阔，缺乏集体资产运营和资源整合能力，担当精神有待加强。一些农民特别是边远山区的村民由于人口转移、产业外迁等原因，普遍缺乏改造的主动性。

　　二是规划落地难。2014年，我区对除建成区外的219个村庄实现规划全覆盖，取得了积极成效，但在具体落地上也存在一些问题。比如，有的村规划编制较早，没有适时进行调整，规划内容与村庄发展不相匹配；有的村规划虽为近期编制，但由于前期村民参与度不高，与村庄的实际情况脱节严重，操作性和实施性较差；还有的村规划对历史人文肌理的传承不够，导致缺少特色和品位，等等。

　　三是审批控制紧。长期以来，受限于农房改造拆翻建“四不变”原则、旧村改造后多余土地收益分配不对称等原因，导致农房建设审批基本处于停滞状态，极大抑制了村集体和农民的建房积极性。去年，全区共审批宅基地14户，原拆原建90户。由于缺少疏导，一些农民违法建房，甚至部分利益群体建设“小产权房”非法牟利，造成不少问题和隐患。

　　四是要素保障弱。近两年，我区通过涉农资金整合等方式，不断加大农村扶持力度。但从调研情况看，村庄改造的要素保障仍待加强。土地方面，近5年安排农村建房用地仅900亩，占全区实际用地指标的4.2%。资金方面，村集体经济总体仍比较薄弱，截至2017年底，全区尚有88个村年经营性收入在5万元以下，不少农民收入也不高，客观上缺乏改造能力。

　　五是激励措施少。近年来，我区为调动农民建房积极性，出台了一系列政策。比如，对新农村建设免收市政基础设施配套费，服务费按最低标准收取等，但对比周边一些县市区仍有差距。客观而言，针对我区农村底子较薄这一现状，当前的政策激励尚显不足。

　　三、对策建议

　　一要把牢总体方向。旧村改造事关农民利益，绝不能急功近利，必须稳妥有序、规范推进。坚持规划引领，以土地利用总体规划和城乡建设规划为牵引，强化因地制宜、融合发展理念，力争2019年底前完成全区村庄规划优化。坚持彰显特色，延续村庄的历史人文肌理，强化景观风貌管控，体现乡土风情、乡土韵味，重点打造一村一品、一村一景、一村一业，决不能把农村搞得像城市，搞成一个模式。坚持村民参与，通过“村民议事厅”等平台，让村民来规划自己的家园，借用技术手段来帮助他们实现梦想。

　　二要坚持分类推进。农村村情复杂多样，没有统一的模式可用，也没有一劳永逸的方案可选。鼓励各镇（街道）结合新型城镇化、下山移民等工作，因地制宜、分类实施旧村改造。对于城郊村，要加快整村改造或征迁开发，同步加快撤村建居。对于中心村，要科学规划农房集中建设区，优化基础设施和公共服务配套，有序引导周边人口集聚。对于边远村，要加快人口梯度转移，加大闲置资源盘活力度。同时，坚持“有限资源、集中攻坚”的思路，每年确定一批靶向村，给予政策倾斜，为全区农房改造树立样板、提供经验。

　　三要做好土地文章。土地是撬动乡村振兴的关键资源和突破口。一方面，要盘活存量。健全农村土地增减挂钩机制，探索农村宅基地拆旧建新机制，依法打击“一户多宅”“未批先建”“建新不拆旧”等违规行为，力争“零占耕地、少占农用地”。对有条件的土地进行征收出让，并将土地出让金净收益全额返回村集体，转化为村庄发展的资本；另一方面，要做优增量。加大旧村改造用地保障，确保每年安排不少于全区建设用地的10%，力争每年安排指标300亩以上。产业用地要集约高效，用好“坡地村镇”政策，探索“点状供地”模式，鼓励和支持社会资本与村集体联营兴办乡村旅游项目。加快土地综合整治，鼓励改造利用低丘缓坡、林地、园地，通过规划调整将其纳入建设用地范围，解决农房改造用地问题。

　　四要强化政策引导。制定出台“5+1”乡村振兴系列政策，重点对年度使用400平方米以下集体农用地实行台账备案制，对连片拆旧面积3亩以上的，基础配套费每亩奖励5万元，对实行区块滚动式开发的，每户奖励2万元，力争到2021年，农村无房户、危房户建房问题基本解决，农民合法居住权得到有效保障。切实优化审批服务，以“最多跑一次”改革为牵引，推行“区管总量、镇负总责、村搞建设”操作模式，形成图文并茂的农村建房实务指导，加快推出农房一件事审批，让农民群众少跑腿。

　　五要打牢基层基础。实施旧村改造，关键在基层，关键在干部，必须进一步解放思想、夯实基础。区级层面将成立专门领导机构，强化对该项工作的统筹协调和督查考核。镇（街道）和相关单位要加强业务指导，抓好政策落地，让镇（街道）干部熟悉业务、让村干部了解程序、让村民搞懂政策。村级组织要深入实施“奉雁争先”工程，全面树立“谁工作做得扎实、就优先扶持谁”的工作导向，形成争先创优、你追我赶的良性竞争态势。

　　【作者为宁波市奉化区委书记】