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经常上网,六个字的画外音听懂了吗?

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哲言:网络问政织就造福人民之网

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彰显地方特色 着力破解旧村改造难题

——关于奉化改善农村人居环境的调研报告

来源:浙江在线
作者:高浩孟    责任编辑 周宇晗
2018年09月26日 07:46:44

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坚持彰显特色,延续村庄的历史人文肌理,强化景观风貌管控,体现乡土风情、乡土韵味,重点打造一村一品、一村一景、一村一业,决不能把农村搞得像城市,搞成一个模式。

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  加快旧村改造是实施乡村振兴战略的重要内容,也是开展农村人居环境整治三年行动的必然要求。按照省委“大学习大调研大抓落实”活动部署,目前针对全区农民建房呼声强烈这一问题,我率调研组先后前往29个村进行蹲点调研,通过对实际情况和具体问题的排摸梳理,就如何破解旧村改造的难题作了一些研究和思考。

  一、现状和问题

  奉化拥有353个行政村,其中既有城郊村、城中村,也有山区村、平原村、沿海村,自然资源禀赋总体较好。就农村面貌来说,尽管近年来乡村“美丽指数”普遍有所提升,但有农村无新房、有新房无新村、有新村无新貌等现象仍然存在,与周边县市区还有一定差距,主要呈现出以下几个特点:

  一是村庄改造稳步推进,但总体进展滞缓。近年来,奉化不断加大旧村改造力度,2009年启动农房“两改”,2016年出台农房建设实施意见,建成农居小区41个,建筑面积280余万平方米,涌现出滕头、金峨、朱家店等一批改造样板示范村。但从调研情况看,旧村改造进度总体较慢,批不了、管不住、退不出、流不动等问题仍然存在。迄今,农房建设16个试点村,仅办证779本8.7万平方米,整村改造完成率不到2%。长此以往,不少农村有可能陷入“房子住不了、人口留不下、经济上不去”的怪圈。

  二是农房解危有效推进,但存量危旧房较多。近年来,奉化大力实施农村危旧房改造工程,共完成335个村1675万平方米农房的安全排查、建档和鉴定工作,202户困难户的危房改造完成。但从调研情况看,几乎每个村都有农房年久失修、破旧不堪的现象。经排查,全区尚有疑似危房2.29万户,占农户总户数的17.5%,面积200余万平方米,占住宅总面积的11.9%,基本都是上世纪建造,建筑规模小、安全性差。农民群众要求改善居住条件的愿望和呼声十分强烈。

  三是农村资源加快盘活,但实际利用率不高。近年来,奉化通过城乡土地增减挂钩、土地综合整治等方式,不断加大农村资源盘活力度。2017年,完成垦造耕地项目34个,建成标准农田548.1亩,申请使用增减挂钩指标复耕255亩,新增土地流转面积3100亩。比如,长汀等一些城中村通过整村拆迁,土地价值得到充分挖掘;岩头等一些山区村通过发展乡村旅游,自然资源得到有效盘活。但从调研情况看,奉化不少农村的资产资源效益还没有充分发挥,特别是溪口、大堰、尚田等镇的一些山区偏远村,还有大量农房、宅基地常年被闲置,资源盘活利用的空间还很大。

  二、原因分析

  一是思想认识浅。从政府层面看,“重城市轻农村” “重环境轻人居”的思想在一定程度上仍然存在,甚至有人担心放开农房政策,会影响城市房地产市场发展。从村级层面看,部分村干部视野不够开阔,缺乏集体资产运营和资源整合能力,担当精神有待加强。一些农民特别是边远山区的村民由于人口转移、产业外迁等原因,普遍缺乏改造的主动性。

  二是规划落地难。2014年,我区对除建成区外的219个村庄实现规划全覆盖,取得了积极成效,但在具体落地上也存在一些问题。比如,有的村规划编制较早,没有适时进行调整,规划内容与村庄发展不相匹配;有的村规划虽为近期编制,但由于前期村民参与度不高,与村庄的实际情况脱节严重,操作性和实施性较差;还有的村规划对历史人文肌理的传承不够,导致缺少特色和品位,等等。

  三是审批控制紧。长期以来,受限于农房改造拆翻建“四不变”原则、旧村改造后多余土地收益分配不对称等原因,导致农房建设审批基本处于停滞状态,极大抑制了村集体和农民的建房积极性。去年,全区共审批宅基地14户,原拆原建90户。由于缺少疏导,一些农民违法建房,甚至部分利益群体建设“小产权房”非法牟利,造成不少问题和隐患。

  四是要素保障弱。近两年,我区通过涉农资金整合等方式,不断加大农村扶持力度。但从调研情况看,村庄改造的要素保障仍待加强。土地方面,近5年安排农村建房用地仅900亩,占全区实际用地指标的4.2%。资金方面,村集体经济总体仍比较薄弱,截至2017年底,全区尚有88个村年经营性收入在5万元以下,不少农民收入也不高,客观上缺乏改造能力。

  五是激励措施少。近年来,我区为调动农民建房积极性,出台了一系列政策。比如,对新农村建设免收市政基础设施配套费,服务费按最低标准收取等,但对比周边一些县市区仍有差距。客观而言,针对我区农村底子较薄这一现状,当前的政策激励尚显不足。

  三、对策建议

  一要把牢总体方向。旧村改造事关农民利益,绝不能急功近利,必须稳妥有序、规范推进。坚持规划引领,以土地利用总体规划和城乡建设规划为牵引,强化因地制宜、融合发展理念,力争2019年底前完成全区村庄规划优化。坚持彰显特色,延续村庄的历史人文肌理,强化景观风貌管控,体现乡土风情、乡土韵味,重点打造一村一品、一村一景、一村一业,决不能把农村搞得像城市,搞成一个模式。坚持村民参与,通过“村民议事厅”等平台,让村民来规划自己的家园,借用技术手段来帮助他们实现梦想。

  二要坚持分类推进。农村村情复杂多样,没有统一的模式可用,也没有一劳永逸的方案可选。鼓励各镇(街道)结合新型城镇化、下山移民等工作,因地制宜、分类实施旧村改造。对于城郊村,要加快整村改造或征迁开发,同步加快撤村建居。对于中心村,要科学规划农房集中建设区,优化基础设施和公共服务配套,有序引导周边人口集聚。对于边远村,要加快人口梯度转移,加大闲置资源盘活力度。同时,坚持“有限资源、集中攻坚”的思路,每年确定一批靶向村,给予政策倾斜,为全区农房改造树立样板、提供经验。

  三要做好土地文章。土地是撬动乡村振兴的关键资源和突破口。一方面,要盘活存量。健全农村土地增减挂钩机制,探索农村宅基地拆旧建新机制,依法打击“一户多宅”“未批先建”“建新不拆旧”等违规行为,力争“零占耕地、少占农用地”。对有条件的土地进行征收出让,并将土地出让金净收益全额返回村集体,转化为村庄发展的资本;另一方面,要做优增量。加大旧村改造用地保障,确保每年安排不少于全区建设用地的10%,力争每年安排指标300亩以上。产业用地要集约高效,用好“坡地村镇”政策,探索“点状供地”模式,鼓励和支持社会资本与村集体联营兴办乡村旅游项目。加快土地综合整治,鼓励改造利用低丘缓坡、林地、园地,通过规划调整将其纳入建设用地范围,解决农房改造用地问题。

  四要强化政策引导。制定出台“5+1”乡村振兴系列政策,重点对年度使用400平方米以下集体农用地实行台账备案制,对连片拆旧面积3亩以上的,基础配套费每亩奖励5万元,对实行区块滚动式开发的,每户奖励2万元,力争到2021年,农村无房户、危房户建房问题基本解决,农民合法居住权得到有效保障。切实优化审批服务,以“最多跑一次”改革为牵引,推行“区管总量、镇负总责、村搞建设”操作模式,形成图文并茂的农村建房实务指导,加快推出农房一件事审批,让农民群众少跑腿。

  五要打牢基层基础。实施旧村改造,关键在基层,关键在干部,必须进一步解放思想、夯实基础。区级层面将成立专门领导机构,强化对该项工作的统筹协调和督查考核。镇(街道)和相关单位要加强业务指导,抓好政策落地,让镇(街道)干部熟悉业务、让村干部了解程序、让村民搞懂政策。村级组织要深入实施“奉雁争先”工程,全面树立“谁工作做得扎实、就优先扶持谁”的工作导向,形成争先创优、你追我赶的良性竞争态势。

  【作者为宁波市奉化区委书记】

标签: 旧村改造;旧村;奉化;乡村;农民建房;城郊村;调研情况;土地;振兴;规划

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