五水共治：生态治理现代化的有效探索

　　“国家治理体系和治理能力现代化”是十八届三中全会提出的国家建设重要战略目标。具体到生态领域，就是实现生态治理体系和治理能力的现代化。浙江以“五水共治”为抓手，深入践行习近平总书记“两山”重要思想，不断推进美丽浙江建设。“五水共治”创造性探索了省域生态治理体系和能力现代化的具体路径和实现方式，为国家生态治理体系和治理能力现代化提供了浙江经验。

　　浙江在“五水共治”的实践探索中，创建了生态治理的领导体制、工作机制、责任机制、监督机制、联动机制和多元投入机制等。这六个方面的实践创新，既为顺利推进“五水共治”提供了有力的保障，又为浙江和全国生态治理体系和治理能力现代化提供了基本经验。

　　一、创建生态治理领导体制

　　浙江在推进“五水共治”过程中，创立并完善了一套从省到市再到县区的有效推进“五水共治”的领导体制，架构了一整套从领导、决策、规划、实施、监督、宣传等一系列组织体制和领导机制。这套组织体制和领导机制，打破了原来生态治理的条块分割、区域隔绝、生态治理碎片化、条块化的弊端，形成了组织系统完善、领导保障有力、协调通畅有效的体制机制。

　　省级的领导体制和组织体制。省“五水共治”领导小组作为省领导“五水共治”的最高领导组织架构，负责“五水共治”的顶层设计、最高决策、组织协调、系统谋划等事务。省委书记和省长担任领导小组组长，6个副省级领导担任副组长，28个相关职能部门负责人担任组员。下面专门设立领导小组办公室和三个专项组，由副省级领导担任办公室主任和各组组长。

　　这就在领导体制和组织机制上克服了原来生态治理过程部门分割、协调不顺等突出问题，从省委省政府的全局出发，统筹建立“五水共治”工作领导小组及办公室，从而理顺了领导、组织、协调等制度瓶颈，使全省贯彻实施“五水共治”有了强有力的组织保障和领导体制。

　　在设立“五水共治”工作领导小组及其办公室的基础上，全省在省委省政府直属部门和职能部门中抽调和选派相关干部到领导小组办公室工作，来自不同职能部门的相关工作人员在一起工作，既可以及时与原单位协调治水过程中遇到的相关问题，又可以形成治水的组织合力，发挥原来单一职能部门无法取得的组织协调便利和工作效率。

　　从省级的领导组织机制建立以来在“五水共治”工作中取得成效来看，这是一个有利于推进生态治理能力现代化的制度创新，也是实现省域生态治理体系现代化可供总结借鉴的实践经验。

　　地市县区的领导体制。为全面深入推进“五水共治”在全省的开展，省委、省政府创立新的领导组织机构之后，各地市、各县区纷纷响应落实，将“五水共治”作为各自地市县区的重要工作，相续成立了“五水共治”工作领导小组，并设立领导小组办公室，参照省层面的组织架构和领导组织配备，均实现地市县区主要领导兼任“五水共治”工作领导小组正副组长，将省级层面的组织体系一直贯彻落实到地市县区层面，使全省统一协调、上下联动的“五水共治”组织领导体制得以建立起来。

　　各地方相续成立“五水共治”工作领导小组及办公室，既有利于统筹协调各地“五水共治”工作，又有利于上下贯通，使省委省政府的“五水共治”战略部署和具体工作要求及时贯彻落实到基层。

　　总之，通过创设专门的领导体制和组织结构，使以“五水共治”为抓手的浙江生态治理体制具备坚强的领导体系和自上而下的组织体系，为保障生态治理能力提升创造了条件。

　　二、探索生态治理工作机制

　　浙江在“五水共治”中不断探索生态治理新体制，这些新的体制大体包括如下方面：确定了“五水共治”路线图，确立治水目标责任制，建立河长制，创设河警制，完善治水监督机制，构建治水联动机制，形成治水多元投入机制，增强生态文化宣传力度，等等。通过这些生态治理工作机制的探索，使治水具有了具体实施的真正抓手，极大提升了“五水共治”的能力和成效。

　　确定“五水共治”路线图。省委、省政府作出决策部署之后，提出“五水共治”好比五个手指，治污水是大拇指，防洪水、排涝水、保供水、抓节水是其他四指，分工不同，和而不同，捏起来就是一个拳头。治污水的大拇指最粗，百姓观感最直接，也最能带动全局，最能见效。治好污水，百姓必会竖起大拇指。为此，省委、省政府特地绘出来了浙江“五水共治、治污先行”的路线图，用此路线图带动其他治水工作的推进和发展。这张路线图对于全面推进治水工作具有重要的指导意义。

　　确立生态治理目标责任制。在“五水共治”工作推进过程中，省委、省政府不仅制定了具体的路线图，而且确立了“五水共治”目标责任制，提出“十百千万治水大行动”计划，并把相应的项目落实到具体部门和具体责任人。

　　浙江“五水共治”通过确立治水目标责任制，有效探索了生态治理如何以目标为导向，将目标进行细化和分解，而且使年度目标之间实现有效衔接，使目标责任与全省的治水路线图相配合相一致。在具体目标的分解中，既分为治水各个领域，即五水共治的治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水五个领域的目标，也分为每个领域每年的目标，每年中又具体到治水领域每一个指标、每一个项目的目标。使治水的具体内容和细化的任务落实到每一个细节以及每一个具体负责的工程项目，每年年底进行考核，对于优秀者进行表彰奖励，对于落后者和没完成任务的单位和负责人进行约谈问责、通报惩戒。

　　总之，在“五水共治”过程中，浙江进行两年的探索形成了一整套依照治理水环境路线图设计出来的具体的目标责任制，这为实现路线图的规划和目标，创造有力的目标导向机制和责任落实机制，为生态治理目标责任制提供了可行的实践经验。

　　三、构建生态治理责任落实落细体制

　　在推进“五水共治”过程中，浙江专门出台《浙江省“河长制”实施方案》，探索建立了河长制，使各条河流的治污、治水任务具体落实到相关的责任人。在此实施方案中明确提出：在全省推行“河长制”，2013年底前，全省省级、市级、县级、乡（镇）级河道实现“河长制”全覆盖。到2015年，全面完成清洁水源行动，全省各级主要河道基本解决河道垃圾和黑臭问题，河道环境面貌显著改观，打造一批水清、流畅、岸绿、景美的河道，全省八大流域全面实现水污染防治“十二五”规划目标。到2017年，全省主要水污染物排放总量明显下降，地表水环境质量明显改善，饮用水水源水质基本达标，垃圾河、黑臭河全面消除，人民群众满意度明显提高。

　　全面实施“河长制”是实现上述目标的重要保证。“河长制”的创立，使浙江区域内所有主要河流都有专门负责的河长，各地市、各县区境内的河流也都配备了河长。各级河长的职责就是负责牵头组织开展包干河道水质和污染源现状调查，制定水环境治理实施方案推动落实重点工程项目，协调解决重点难点问题，做好监督检查，确保完成水环境治理目标。“河长制”明确了浙江省直各单位具体职责，而且对河长制制定了具体细化的年度考核办法，实施年度河长分级考核的形式，对河长负责的河道的水环境治理情况进行综合评估和考核。

　　2014年，全省建立起省、市、县、乡四级河长体系，很多还延伸到村和社区。河长制的建立，使浙江水环境治理有了强有力的抓手，在组织架构和职能分工等方面，都加强了具体不同河道水环境治理的治理力度，为保证完成“五水共治”的目标创造良好的条件。

　　浙江在全面建立“河长制”的基础上，同时建立“河警制”。为了加强河道水环境治理的监督和执法，浙江省公安厅出台了与“河长制”相配套的“河警制”。浙江省公安厅为贯彻落实“五水共治”工作部署，确保“河道警长”工作顺利进行，深入推动公安护航“五水共治”工作，决定配套“河长制”设置“河道警长”。同时，“河警制”也负责与水环境治理相关涉法涉诉等群众矛盾的排查化解工作，使“五水共治”实施过程中的群众矛盾得到有效的化解，为“五水共治”提供良好的警力保障和安全有序的治安环境。

　　“河长制”和“河警制”的建立，使浙江每一个水系、每一条河流都有了有效治理的河长和河警，使水环境治理的责任落到实处，并通过与河长制和河警制相应的制度合力，使“五水共治”具备了有力的抓手，为清理黑河、臭河、垃圾河等创造了有利的条件。

　　四、完善生态治理监督机制

　　在“五水共治”工作的实施过程中，浙江注重发动群众和社会舆论监督生态治理，形成了有效遏制涉水违法违规行为的发展趋势。舆论监督和社会监督为“五水共治”的顺利推进创造了良好的社会舆论环境。

　　浙江省各大主流媒体都将监督“五水共治”作为重要的工作来抓，积极参与全省的治水攻坚工作。省电台和电视台都设立了“五水共治”专题节目，对继续污染水源的偷排、漏排行为进行跟踪调查，及时在媒体上曝光，并将曝光的线索和材料向“五水共治”相关的职能部门提供，相关部门对曝光事件进行调查处理，对相关线索进行进一步跟踪查处。

　　在社会监督方面，浙江将社会舆论监督与互联网发展结合起来，创建了网上监督曝光平台，使河道的污染信息、治水遇到的问题，能通过网络及时反馈和查处。 同时，将各级河长名单通过当地主要新闻媒体向社会公布，方便群众举报监督，在河岸显要位置设立河长公示牌，标明河长职责、整治目标和监督电话等内容，接受社会监督。

　　总之，“五水共治”推进过程中，浙江逐步建立起来从传统媒体到新兴媒体，从线下到线上的全方位、立体化的生态治理监督机制，有的地方还组建了“万人治水督导员”，使治水的监督体制达到了全覆盖，社会舆论监督与相关职能部门查处的及时反馈制度的建立，为其他领域的生态治理提供了实践经验。

　　五、构建生态治理的联动机制

　　为打赢“五水共治”为抓手的全面生态治理攻坚战，需要调动一切力量投入到生态治理过程中，统筹协调、形成合力也是“五水共治”工作推进过程中十分注重的重要方面，为此，全省上下逐渐形成了治水联动机制，使上下联动、部门联动、区域联动、全民参与的社会各界联动机制逐渐建立起来。这就为顺利推进水环境治理，全面推进治水提供了力量之源和坚实基础。

　　首先，构建了上下联动机制。浙江推动“五水共治”工作，全面提升生态治理水平，专门成立省“五水共治”工作领导小组和办公室，各地市、县区也参照省级层面的组织架构建立了领导小组、办公室，明确了接受省“五水共治”领导小组和办公室的领导、指挥、监督、考核，从上而下建立的“五水共治”领导体制和组织架构，使“五水共治”形成了畅通有效的上下联动的机制和体制，为推动“五水共治”发挥了重要的组织协调作用。

　　其次，构建了部门联动机制。从省级各职能部门来说，与治水直接相关和间接相关各部门负责人是“五水共治”领导小组的成员，同时，各部门抽调干部，直接参与“五水共治”领导小组办公室的日常工作，使部门之间协调更加顺利、方便和畅通。各职能部门纷纷针对各自领域内能为“五水共治”工作提供什么样的保障进行了实践的探索。部门之间的联动机制，使全面治水成为各部门共同的职责，强化了“五水共治”工作的协调推进能力。

　　再次，形成了区域联动机制。治水工作不能局限在一个地区，因为河流是流动的、跨区域的，区域的协调联动是治水必须解决的问题，否则，各地各自为政、独自治水，永远不可能将水治好。为此，浙江省在推进“五水共治”工作中，着力打破区域限制，形成区域内以及区域之间的联动机制。区域联动打破治水的地域局限，使“五水共治”在更广、更完整的体系框架内推动，有利于有效推进水环境治理等工作。

　　此外，浙江省还调动社会各界参与“五水共治”相关工作，譬如组织科学家和技术专家参与科学治水，把科技专家的研究成果及时运用到水环境治理以及其他各项治水工作中去。调动社会各界的志愿者参与治水宣传、推广以及各项治水公益活动中去。全社会、各行业广泛参与“五水共治”，形成了全社会联动治水的格局，使治水变成全社会的共识和自觉行动。

　　六、实施生态治理的多元投入机制

　　在推进“五水共治”的过程中，浙江省通过治水探索出生态治理的多元投入机制。这一机制包括：加强财政对治水的投入力度，保障治水财政支撑有力；将每年节余的“三公”经费全部投入“五水共治”；发动社会力量，募集志愿捐款；通过专项化项目资金补助，补助治水资金。这为“五水共治”的顺利推进提供了财力支持。

　　同时，浙江省金融行业积极创新信贷、融资、信托、私募等形式，为浙江水环境治理提供金融支持和金融服务。

　　总之，在“五水共治”过程中，浙江省探索出多元投入机制，为提升浙江省乃至全国的生态治理能力现代提供了生态治理投入机制的实践经验。

　　除以上六点生态治理的基本经验探索之外，浙江在“五水共治”中还注重发挥群众和社会复合主体的综合性作用，注重在文化上、思想观念上营造绿色、环保、低碳、节水的生态文化以及培育和养成生态节约的生活方式，等等。

　　浙江省委十三届八次全会通过的浙江“十三五”规划建议，提出将“五水共治”作为浙江省“十三五”重点战略部署进行到底，提出以治水为突破口，使“水、气、土壤等环境质量得到全面改善，实现天更蓝、地更净、水更清、山更绿，让全省人民真真切切拥有高水平全面小康的获得感”的战略目标。这为培育“五水共治”常态化、长效化机制提供了条件。

　　总之，“五水共治”不仅为浙江成功治水、建设美丽浙江提供了经验，而且为提升国家生态治理能力现代化、构建和完善国家生态治理体系提供了有益探索和实践经验。

　　[作者单位：浙江省委党校]