政府购买教育服务如何成为“良制”

　　学前教育是公共教育服务体系的初始阶段，对于个人、家庭乃至整个社会都具有极其重要的意义。经合组织在其研究报告中称，“儿童早期教育是从投资中获益最多的教育阶段”。改革开放以来，伴随着市场化改革的深入，我国学前教育的政策也在不断地发生变化。自1983年起，学前教育由以往的“福利型办园”逐步向“社会化办园”转变。进入20世纪90年代末期，伴随着政府机构改革与企事业单位改制，福利型的学前教育体系逐步解体。公办幼儿园约占总园数的三分之一。稀缺的普惠型学前教育资源相对于旺盛的社会需求，使学前教育“入园难”“入园贵”问题成为社会关注的热点，并对地方政府公共服务的供给能力与质量提出了考验。

　　政府购买学前教育服务的主要方式

　　针对民生热点问题，国家层面积极出台政策予以回应。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确要构建包括九年义务教育、高中阶段教育以及普惠性学前教育在内的公共教育服务体系。2013年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，在教育等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。在国家出台政策的同时，各地方政府也在不断创新购买学前教育服务的试点实践。2011年，南京市借鉴“教育券”的概念，在全市范围内建立幼儿助学券制度。2014年宁夏通过《宁夏回族自治区第二期学前教育三年行动计划（2014—2016年）》，并在全区范围内通过发放助学券、购买学位、补贴教师工资以及“公建民办”等方式试点政府购买学前教育服务。综观国内诸多地区的实践，政府购买学前教育服务的方式主要有以下几种：

　　首先，目前国内学前教育领域实施的助学券，主要有两种模式。一种是“南京模式”，主要体现了“消费者主权”“效率优先”和“机会平等”的观念，即区域内所有符合条件的在园幼儿都可以申请享受助学券，不存在“排富”或“排外”的情况，其目的在于通过市场机制促进区域内学前教育资源的有效配置。再一种是幼儿助学券的“宁夏模式”，主要通过向试点民办幼儿园的入园幼儿发放一定额度的助学券，在入园时用助学券冲抵一定数额的保教费，教育主管部门再根据试点幼儿园所收到的助学券总金额向其拨付等值的教育经费，其实质属于补偿性教育券模式，体现了其“助学”性质，通过助学券补贴低收入家庭，相对降低民办幼儿园的收费标准，使更多的低收入群体的学龄前儿童享受到相应的学前教育。

　　其次，学前教育领域内的购买学位，主要指为了解决幼儿的保教问题，政府教育部门通过与普惠型民办幼儿园签订合同，为辖区内的一定数量幼儿提供教育学位，并由政府部分或全部承担学费。这种方式，目前主要是针对低收入家庭及外来务工人员。

　　再次，政府教育行政部门根据普惠型民办幼儿园给聘任教师缴纳的社会保险凭单，将政府财政补助资金拨付幼儿园或给予工资补助。这一方式主要是为了提高教师工资待遇，稳定师资队伍。

　　最后，“公建民营”幼儿园是指由政府无偿划拨土地，按照国家幼儿园建设标准，政府出资兴建，建设完毕后通过低价租赁、合作、承办等方式委托具有办园资质的社会团体、社会机构或个人管理运营具有公益性和普惠性的幼儿园。

　　目前，在各地政府购买学前教育服务的实践中，以上购买方式或单独使用，或联合使用。政府购买学前教育服务，初期多以非竞争性购买为主，中后期多以竞争性购买为主。

　　推进政府购买学前教育服务的政策建议

　　从“办好人民满意的教育”角度来看，政府购买学前教育服务政策的实施是一个具有标志性意义的战略举措。但当前我国政府购买学前教育服务制度的构建还处于初始阶段，面临诸多困境。宏观上，政府财政投入不足，购买学前教育服务的相关法律法规制度等不完善；中观上，能够承接购买学前教育的社会组织实力不强，发展不足；微观上，政府购买学前教育服务作为一种新生事物，缺乏有效的经验总结，教育行政部门、社会以及个人对购买学前教育服务的认识存在偏差。针对面临的实践困境，积极创新制度设计，使政府购买学前教育服务真正走向规范化、制度化、法制化，催生其效能提升，使其从“新制”转为“良制”，成为新一轮深化教育领域综合改革的政策引擎与转变政府职能的切入点。

　　明确政府在学前教育领域的职能。首先，通过法律法规的形式，明确学前教育的公益性、普惠性的属性定位，建立健全政府对学前教育的可持续财政投入机制。其次，通过购买学前教育服务，转变政府职能。政府在学前教育服务的提供过程中，应积极从传统的“划桨”“掌舵”，向提供“服务”转变，并通过（合同）购买的方式鼓励更多的企业、社会组织更积极的参与到学前教育服务的生产与提供的过程中来。

　　完善政府购买学前教育服务的制度环境。各级教育主管部门与地方政府应积极出台并不断完善政府购买学前教育服务的目录清单、工作指南和合同示范文本，明确政府购买学前教育服务的项目范围、评价标准、职责分工、购买方式、承接主体资质、招投标程序等，对项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价等实施标准化流程管理，建立健全政府购买学前教育服务的长效机制，为社会力量承接教育服务提供制度和政策依据。

　　建立科学的绩效考核和监督制度。首先，政府购买学前教育服务的绩效考核至少包括两个方面：一是对服务提供方（政府）的绩效考核，即对供方所提供的学前教育服务进行质量、数量、质量、成本、适宜性等方面的考核；二是对学前教育服务承接主体民办学前教育机构进行考核评价，通过以奖代补，进一步促进民办学前教育机构的建设与发展。其次，制定政府购买学前服务的监管办法，明确监管程序，引入社会公众和媒体监督，形成有效的第三方监督机制，防止出现新的设租、寻租和腐败行为。