强监管 抓集聚 重创新——关于加强外卖餐饮食品安全监管的调研报告

　　外卖餐饮事关人民群众的健康和生命安全。省政协提案委认真落实省委关于开展“大学习大调研大抓落实”活动的精神，从4月初到5月末，围绕“加强外卖餐饮食品安全监管”主题，组织有关政协委员，多次赴杭州、宁波、绍兴等地和省食药监局等部门，深入餐饮单位、第三方平台、消费者以及监管部门听取意见、掌握情况、研究分析。同时，首次探索运用了“网络议政”的新形式，通过浙江在线、政协门户网站和省政协微信公众号“同心苑”，动员省政协委员和界别群众积极参与、互动交流、踊跃建言。在摸清现状的基础上，对加强改进外卖餐饮的监管工作形成了一些想法和建议。

　　一、外卖餐饮行业迅猛发展，成为不可忽视的社会现象

　　2014年，我省陆续接入饿了么、百度、美团这三家外卖平台。4年来，餐饮商户数、点餐量、销售总额均呈爆发式增长态势。2014年，入网餐饮商户仅为3.1万家、点餐量总数1940万份、销售总额6亿元，2015年分别增加到8.8万家、6390万份、21亿元，2016年又增加到14.4万家、2亿份、76亿元，2017年底提供在线服务的餐饮单位更是突破19万家，点餐量总数突破3.4亿份，销售总额已突破160亿元。这4年，入网商户、点餐量、销售额每年均以50%以上的速度增长。外卖餐饮业的迅猛发展，还催生了送餐员这一新兴职业。截至2017年底，提供送餐服务的外卖小哥超过3万人，每名小哥日均送餐达24单。

　　我们分别在浙江大学医学院和浙江省平阳中学开展了购买外卖餐饮的问卷调查，结果显示，外卖餐饮在短短几年内迅猛发展，已经成为一个不可忽视的社会现象。大多数大学生、高中生都喜欢并订购过外卖，青少年成为外卖餐饮消费的主力军。外卖餐饮在满足民众便捷、多样化需求方面发挥了积极作用，同时也存在着不少需要改进的问题。

　　面对这一新生事物，我省食药监、通信管理、工商、质监等部门积极探索、大胆实践，努力破解外卖餐饮监管难题，规范外卖餐饮经营行为。

　　一是制定规范，实现行业监管有据可依。2015年，在全国省级层面率先出台了《浙江省第三方交易平台网络订餐监督管理规定》，杭州、宁波、金华等地结合工作实际，出台了监管办法，初步明确了监管部门的职责、第三方平台的义务，提供了实现消费者监督、开展社会共治的依据，为规范网络订餐食品安全管理起到了重要作用。

　　二是务实创新，积极探索“以网管网”的新手段。宁波市在监管实践中探索开发了“网络订餐大数据抓取分析监管系统”，有效推动了线下精准执法，提高了监管工作的精准度和靶向性，入网餐饮单位持证率由70%提高到了93%以上，入网餐饮单位证照公示率由60%提高到了90%以上。

　　三是联合整治，督促食品安全主体责任进一步落实。2016年和2017年连续两年在全省范围开展网络订餐“净网行动”专项整治，通过严查第三方平台对入网餐饮服务者审查把关不严等违规行为，依法取缔无证照入网餐饮单位，依法治理入网餐饮单位“脏乱差”现象，倒逼第三方平台和入网餐饮单位落实食品安全主体责任。联合整治期间，全省各级食品药品监管部门共约谈第三方平台102家次，约谈入网餐饮单位相关人员9506人次，立案查处第三方平台17起，取缔无证入网餐饮单位3868家。

　　二、当前外卖餐饮食品安全存在的主要问题

　　1、门槛过低导致无序竞争。从事外卖餐饮服务的单位中90%以上是个体工商户，其中大多数是小微餐饮单位，不少餐饮商户缺乏必要的食品安全条件。

　　2、各方主体责任未完全落实到位。餐饮提供者、第三方平台、消费者是外卖餐饮食品的主体。起步之初，第三方平台为了争夺资源，降低门槛，把关不严，致使大量无照无证餐饮单位进入平台。虽然经过整治，持证经营率已提升到93%以上，但还有将近7%的无证无照经营户，对于消费者来说那就是100%的安全隐患。餐饮单位的问题也很多，有的供餐单位只有一张许可证，却开设多个商户;有的只有热食类许可项目，却擅自扩大经营范围，供应冷食类、糕点类食品;有的信息公示不全，特别是量化分级信息、菜品名称和主要原料名称不公示，类似问题较为普遍。

　　3、送餐环节安全隐患多。部分餐饮单位使用无标识、不可降解的容器，送餐包装也没有密封装置;部分外卖小哥食品安全意识淡薄、责任心不强，派送环节引发的不安全问题时有发生，比如倒翻、误时、转送以及交通事故等。

　　4、监管手段和社会共治机制不够完善。面对迅猛发展的外卖餐饮，单纯依靠传统人工监管手段已难以为继，法律法规及其实施细则相对滞后，社会各界、消费者对于外卖餐饮食品安全认识不足等，也给食品安全监管工作带来挑战。

　　三、加强外卖餐饮食品安全监管的建议

　　1、加快地方立法、出台政府规章，为外卖餐饮食品安全监管提供法律保障。建议从我省实际出发，出台地方性法规。一是提高准入门槛。餐饮行业是个特殊行业，从调研情况看，有关各方都建议提高餐饮单位的准入门槛，提升入网餐饮单位档次和水平，切实改变量大面广的小微餐饮纷纷涌入线上订餐的无序局面。二是提高餐饮单位加工透明度。推广“阳光厨房”，要求订餐平台在订餐页面显著位置提供视频链接，方便消费者更好地实施监督。三是提高监管有效性。建议规定业务范围，经营范围超过全省半数地市的平台应设立省级分支机构，成立专门负责食品安全的机构，对每年抽查和监测的数量等也要作出相应的比例要求。

　　2、强化各方主体责任，有效形成监管合力。外卖餐饮提供者、第三方平台、消费者、监管部门是外卖餐饮的重要参与方，只有各方切实履行好主体责任，形成社会共治合力，才能确保外卖餐饮食品安全。一是强化第三方平台的责任。应严格入网审查，100%落实餐饮单位信息登记制，加强对入网餐饮单位日常检查和定期复核，积极主动打击违法违规行为，维护和提升自身品牌形象。二是强化餐饮单位的主体责任。把拥有实体店作为从事外卖餐饮的前提条件，把食品安全向产业链的前端延伸，确保食材采购可追溯。三是强化政府部门的监管责任。有针对性地集中整治食品安全的薄弱环节，加大违规行为处罚力度。省市县三级监管部门要加强联动，强化全过程监管，增强监管有效性。四是消费者要注重自身权益维护。

　　3、加快提档升级，逐步实现集聚化规模化经营。采取切实措施，尽快扭转外卖餐饮低小散的状况，关停缺乏必要卫生条件的小餐饮。一是打造精品餐饮集聚区，通过改造提升，打造一批优质餐饮街道、示范区，提升餐饮服务整体水平。二是鼓励龙头企业、连锁企业进入外卖餐饮行业，政府部门应给予规范经营的品牌连锁化入网餐饮单位更好的政策环境，减轻不合理负担，增强餐饮企业发展活力，打造一批叫得响、有品牌号召力的餐饮服务商，带动提升全行业食品安全水平。第三方平台应积极支持优质龙头餐饮服务单位发展壮大，主动吸引品牌连锁餐饮单位入驻，并在搜索排名、宣传推广、交易提成等方面给予优惠政策。

　　4、规范外卖送餐管理，杜绝送餐环节引发的污染。一是加强外送人员的健康体检和培训。骑手管理单位应加强对外送人员进行食品安全法律法规及知识培训，加强外送人员交通安全教育。送餐人员应统一着装，使用统一的具有明显标识的设备，方便社会各界进行监督。二是使用安全容器和外包装。三是加强技术创新，提升用户体验。鼓励使用“冷热双温箱”，使用外卖餐品包装封签，用户可凭此确认自己的餐品在配送过程中是否原封不动，杜绝人为或意外因素的食品污染。

　　5、运用互联网手段管理外卖餐饮，切实提高监管的质量和效率。互联网的产物需要运用互联网的手段去管理。一是智慧监管平台。充实完善餐饮服务许可数据库，与网络订餐平台建立数据对接，实现入网餐饮服务提供者信息实时比对;建立网络订餐对比抓取系统，实施线上巡查。二是推广“阳光厨房”。后厨加工是餐饮的关键环节，也是监管的重点难点，“阳光厨房”运用互联网技术，是行之有效的监管手段。